Print

Η ιστορία του Υπουργείου Συντονισμού

Written by Νίκος Παπαμανώλης* on .

There are no translations available.

YdmedΟι απαρχές – Το πλαίσιο – Πρώτη περίοδος (1945-1950)

Το Υπουργείο Συντονισμού συστάθηκε με τον Α.Ν. 718/1945 (ΦΕΚ A΄ 298/11.12.1945). Όπως υποδηλώνει και ο τίτλος του, βασική αποστολή του νεοσύστατου υπουργείου ήταν: “ο συντονισμός των ενεργειών των Υπουργείων Οικονομικών, Εθνικής Οικονομίας, Γεωργίας και Εφοδιασμού ως και των Υπουργείων Εργασίας, Μεταφορών και Εμπορικής Ναυτιλίας και του Υφυπουργείου Ανοικοδομήσεως, προς τον σκοπόν της ταχυτέρας ανασυγκροτήσεως της παραγωγής και της τακτοποιήσεως των Δημοσίων Οικονομικών και του Εθνικού νομίσματος”. [1]

Από την επαύριο επομένως της απελευθέρωσης της Ελλάδας από τα στρατεύματα κατοχής, το ζήτημα του συντονισμού και της καλύτερης συνεργασίας των υπηρεσιών της ελληνικής διοίκησης τίθεται στο κέντρο μιας συνολικότερης προσπάθειας διοικητικής μεταρρύθμισης. Η διαπίστωση του σοβαρού ελλείμματος της ελληνικής διοίκησης να ανταποκριθεί στις σύγχρονες, για την εποχή, απαιτήσεις, καθώς και η ανάγκη ριζικής αναδιοργάνωσης δεν ήταν φυσικά νέα. Είχε διαπιστωθεί ήδη προπολεμικά[2] σε αναφορά κυρίως με την οικονομική κρίση της δεκαετίας του 1930, αλλά και των συνεπειών του προσφυγικού προβλήματος της δεκαετίας του 1920.

Ωστόσο, η μεταπολεμική πραγματικότητα και η επιτακτική ανάγκη ανασυγκρότησης της ελληνικής οικονομίας έθετε νέα δεδομένα. Μια πρώτη διαπίστωση έγκειτο στο γεγονός ότι ο ρόλος του μέχρι τότε Υπουργικού Συμβουλίου αδυνατούσε να ανταποκριθεί στο εύρος και την πολυπλοκότητα (ουσιαστική και διαχειριστική) των προβλημάτων του μεταπολεμικού περιβάλλοντος.[3] Η δεύτερη διαπίστωση αφορά στο νέο πλαίσιο σχέσεων εξάρτησης που διαμορφώνεται αυτήν την περίοδο (και ιδίως στα χρόνια της εμφύλιας σύρραξης) μεταξύ της Ελλάδος και των βασικών της συμμαχικών εταίρων, της Βρετανίας αρχικά και των ΗΠΑ αμέσως κατόπιν.

Ειδικότερα, και σε ό,τι αφορά αποκλειστικά την αναδιοργάνωση και μεταρρύθμιση του ελληνικού διοικητικού μηχανισμού, η επίδραση του ρόλου της βρετανικής και αμερικανικής παρουσίας, με την μορφή παροχής οικονομικής και στρατιωτικής βοήθειας, στον τρόπο συγκρότησης του μεταπολεμικού και μετεμφυλιακού ελληνικού κράτους υπήρξε καταλυτική.

Πιο συγκεκριμένα, η διαπιστωμένη αδυναμία των υπαρχουσών δομών της ελληνικής διοίκησης (Υπουργείο Ανασυγκρότησης, Υφυπουργείο Εφοδιασμού) να διαχειριστούν το πρόγραμμα διανομής των εφοδίων της UNRRA[4] και η τραγική αδυναμία της χώρας στην απορρόφηση των κονδυλίων που είχαν πιστωθεί στην Ελλάδα, αποκάλυψαν με ιδιαίτερα οξύ τρόπο προϋπάρχουσες αλλά και νέες αδυναμίες της ελληνικής κρατικής μηχανής (με την μορφή κυρίως δικτύων διαπλοκής και συνέργειας της ελληνικής διοίκησης με εκπροσώπους μια παράλληλης, “μαύρης” αγοράς), στρεβλώσεις εντούτοις, που δεν ήταν δυνατόν να περάσουν απαρατήρητες από το διεθνή παράγοντα.

Για την αποφυγή παρόμοιων καταστάσεων που εμφάνισε το σύστημα διαχείρισης και διανομής της διεθνούς ανθρωπιστικής βοήθειας των ετών 1945-46 στην Ελλάδα, όπως και λόγω του, ούτως ή άλλως, αυστηρού πλαισίου ελέγχου των δαπανών και λογοδοσίας που έθετε το αμερικανικό Κογκρέσο έναντι στην κυβέρνηση Τρούμαν, η διοχέτευση στην Ελλάδα της αμερικανικής οικονομικής βοήθειας, με την μορφή του Σχεδίου Marshall, επέδρασε στο να καταστεί ο χώρος της ελληνικής δημόσιας διοίκησης σημείο ιδιαίτερης μέριμνας για τους εκπροσώπους της αμερικανικής αποστολής.  

Δεν βρισκόμαστε επομένως μακριά από την αλήθεια εάν ισχυριστούμε ότι στην μεταπολεμική και μετεμφυλιακή συγκυρία, η πρώτη και σημαντικότερη ίσως ώθηση στην αναδιοργάνωση της ελληνικής διοίκησης, κεντρικό αποτέλεσμα της οποία ήταν η ίδρυση του Υπουργείου Συντονισμού, προήλθε από εξωτερικές πιέσεις. Κάτι τέτοιο εξάλλου αφήνεται να εννοηθεί και από έναν προεξάρχων εκπρόσωπο της ελληνικής διοίκησης και πηγή πολύτιμων πληροφοριών, τον Α. Σταυριανόπουλο, Γενικού Διευθυντή του Υπουργείου Συντονισμού και συμβούλου του Α.Σ.Δ.Υ (Ανώτατου Συμβουλίου Δημοσίων Υπηρεσιών), όταν τη δεκαετία του 1960 ισχυρίζεται ότι: “Η αναδιοργάνωσις της διοικητικής μηχανής απετέλεσεν επίσης το μέγα πρόβλημα των πρώτων μελών της Αμερικανικής Αποστολής, εις εκτέλεσιν του σχεδίου Μάρσαλ, κυρίως διότι η έλλειψις καταλλήλου επιτελικού οργάνου, το οποίον θα επωμίζετο την ευθύνην της εφαρμογής του σχεδίου ανασυγκροτήσεως, καθίστα αδύνατον τον συντονισμόν των προσπαθειών της ανορθώσεως”.[5]     

 Από την πρώτη στιγμή το Υπουργείο Συντονισμού ενισχύθηκε με υπερεξουσίες (τουλάχιστον σε επίπεδο διακηρύξεων), έχοντας υπό την εποπτεία και το συντονιστικό του ρόλο σχεδόν το σύνολο των υπουργείων,[6] ενώ και σε επίπεδο ηγεσίας του επιφυλάχθηκε ιδιαίτερη μέριμνα, καθώς ο πολιτικός προϊστάμενος του υπουργείου ήταν συνήθως ο αντιπρόεδρος της εκάστοτε κυβέρνησης ή ο δεύτερος τη τάξη υπουργός.[7]

Στο άρθρο 2 του ιδρυτικού νόμου αναφέρεται, χωρίς περαιτέρω διευκρινήσεις, ότι ο υπουργός συντονισμού έχει τη δικαιοδοσία και τις αρμοδιότητες που ορίζουν ο Α.Ν. 395/1945 για τον αντιπρόεδρο της κυβέρνησης καθώς και ο Α.Ν. 428/1945 για τον υπουργό εφοδιασμού.[8] Ούτως ειπείν, οι εξουσίες του νεοσυσταθέντος υπουργού συντονισμού εκτείνονταν από τον προσδιορισμό των δημοσίων δαπανών, την ισοσκέλιση του προϋπολογισμού, τη διαχείριση του δημοσίου χρέους και τον καθορισμό της νομισματικής πολιτικής, έως τη διάθεση της εγχώριας παραγωγής και τον καθορισμό της πολιτικής ανάπτυξης της γεωργικής, βιομηχανικής και λοιπής παραγωγής της χώρας.  

Συμπερασματικά λοιπόν, κατά τα πρώτα χρόνια λειτουργίας του, το Υπουργείο Συντονισμού ήταν εμφανώς προσανατολισμένο στον καθορισμό, συντονισμό και ευρύτερο έλεγχο της οικονομικής πολιτικής του ελληνικού κράτους και λιγότερο στο καθαυτό έργο του συντονισμού της δημόσιας διοίκησης και των φορέων της, αν και σε κάθε περίπτωση τα όρια ανάμεσα στα δύο αυτά πεδία ήταν εξαιρετικά ρευστά την περίοδο εκείνη.

 Ένα άλλο επίσης ενδιαφέρον στοιχείο της ιστορίας σύστασης του Υπουργείου Συντονισμού ήταν ο πεπερασμένος χρόνος λειτουργίας που το νομοθετικό πλαίσιο όριζε για αυτό. Συγκεκριμένα, το άρθρο 5 του Α.Ν. 718,προσδιόριζε ότι οι αρμοδιότητες του νεοσύστατου υπουργείου και γενικότερα ο εποπτικός και συντονιστικός του ρόλος θα είχε ενιαύσια διάρκεια, υποδηλώνοντας ο νομοθέτης με αυτόν τον τρόπο την πίστη του ότι ο κρατικός μηχανισμός θα έβρισκε σύντομα τους προπολεμικούς ρυθμούς του, ενώ αντίστοιχα και η ελληνική οικονομία θα εισέρχετο σε περίοδο ανάκαμψης.[9]

Αντίστοιχη ασάφεια επικρατεί και στην εσωτερική οργάνωση του νεοσύστατου υπουργείου, το οποίο, βάσει του άρθρου 3 του ιδρυτικού νόμου, θα αποτελείτο από μία και μόνη Γενική Διεύθυνση, ενώ οριζόταν επίσης ότι μελλοντικά βασιλικά διατάγματα επρόκειτο να καθορίσουν τις περαιτέρω οργανωτικές λεπτομέρειες. Τέλος, βάσει του άρθρου 4, οριζόταν ότι και το Ανώτατο Οικονομικό Συμβούλιο, υπαγόταν στη δικαιοδοσία του, ένα επιπλέον ενδεικτικό στοιχείο του οικονομικού προσανατολισμού του Υπουργείου Συντονισμού.

 

Ο κεντρικός ρόλος του Υπουργείου Συντονισμού τη δεκαετία του 1950

Η είσοδος στην πρώτη μεταπολεμική δεκαετία βρήκε την Ελλάδα αντιμέτωπη με πλήθος δημοσιονομικών, πολιτικών και κοινωνικών προβλημάτων, γεγονός που εκ των πραγμάτων καθιστούσαν αναγκαίο την μετατροπή του Υπουργείου Συντονισμού σε “μόνιμο θεσμό” και τον αντίστοιχο μετασχηματισμό της αποστολής του.[10] Ένας βασικός λόγος για την ενίσχυση του ρόλου του Υπουργείου Συντονισμού ήταν τα μαθήματα που αναδείχθηκαν από την αποτυχημένη – εν πολλοίς- διαχείριση των πόρων του Σχεδίου Marshall και τα οποία αφορούσαν όχι μόνο στην επιλογή του συνολικότερου μοντέλου οικονομικής  ανάπτυξης της χώρας, αλλά και στον τρόπο διάρθρωσης και λειτουργίας του κρατικού μηχανισμού. [11] Ο άλλος λόγος αποτελούσε άμεση συνεπαγωγή του πρώτου και αφορούσε στην λήξη της αμερικανικής οικονομικής βοήθειας προς την Ελλάδα (ήδη από το 1952), η οποία θα συνεχιστεί βεβαίως να παρέχεται στην χώρα, υπό άλλη μορφή ωστόσο (κυρίως προμήθειας στρατιωτικού υλικού) και υπό το πρίσμα των νέων ψυχροπολεμικών διεθνών δεδομένων. Το γεγονός αυτό έφερε ουσιαστικά σε αδιέξοδο την Ελλάδα απέναντι στον αναπτυξιακό της προγραμματισμό,[12] ενώ παράλληλα αποτελούσε σαφές μήνυμα για την επί της ουσίας ανάγκη μεταρρύθμισης και αναδιοργάνωσης του κρατικού μηχανισμού.   

Με βάση τα παραπάνω, το 1950 και 1951 δημοσιεύονται τρία σημαντικά νομοθετήματα που αφορούσαν στον καθορισμό του οργανισμού του Υπουργείου Συντονισμού και ρύθμιζαν, με μόνιμο τρόπο, συνολικά τον χώρο (αρμοδιότητες, διάρθρωση, προσωπικό) του υπουργείου. Από την επισκόπηση της σχετικής νομοθεσίας φαίνεται ότι βρισκόμαστε για πρώτη φορά-μετά την παρέλευση πέντε ετών από την ίδρυση του Υπουργείου Συντονισμού- σε μια προσπάθεια ορθολογικότερης και πιο λεπτομερούς οργάνωσης του κεντρικότερου ίσως φορέα διοικητικής οργάνωσης του κράτους.[13] 

Η πρώτη απόπειρα λοιπόν εμπεριέχεται στον Ν.1439/1950.[14] Ο συγκεκριμένος νόμος βεβαίως δεν αποτελεί τον καθαυτό οργανισμό του υπουργείου (ο οποίος βάσει του άρθρου 1, παρ. 3 οριζόταν να θεσπιστεί εντός διμήνου από την ημερομηνία έναρξης ισχύος του νόμου), ωστόσο προσδιόριζε πιο λεπτομερειακά – σε σχέση με το ιδρυτικό νόμο του 1945- βασικές διαστάσεις της δομής και λειτουργίας του. Ο οικονομικός προσανατολισμός του υπουργείου παραμένει – σε κάθε περίπτωση – κυρίαρχος, ενώ υπογραμμίζεται και ενισχύεται παράλληλα ο κεντρικός συντονιστικός ρόλος του σε σχέση με τους υπόλοιπους πόλους της οικονομικής στρατηγικής της χώρας (Κυβερνητικό Οικονομικό Συμβούλιο, Ανώτατο Συμβούλιο Ανασυγκροτήσεως).[15]

Ποιο πραγματικά λοιπόν νέο δεδομένο έρχεται να προσθέσει η νομοθετική παρέμβαση του 1950; Δύο βασικά στοιχεία μπορούμε να διακρίνουμε προς αυτήν την κατεύθυνση. Το πρώτο σχετίζεται σε μια πιο σαφή αναφορά του ρόλου του Υπουργείου ως κεντρικού συντονιστικού οργάνου στις σχέσεις του με τα υπόλοιπα υπουργεία και δημόσιους οργανισμούς. Σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφο 2 (εδάφια β και γ), το Υπουργείο Συντονισμού: “Μελετά και υποδεικνύει τα γενικά μέτρα δια την προσφορωτέραν και οικονομικωτέραν οργάνωσιν και λειτουργίαν των Δημοσίων Υπηρεσιών” και παράλληλα “Μεριμνά δια την εναρμόνισιν των τεχνικών και κοινωνικοοικονομικών ζητημάτων [sic] συντρεχούσης αρμοδιότητος πλειόνων Υπουργείων, ως και των μη υπαγομένων εις την αρμοδιότητα άλλου Υπουργείου”.           

            Το δεύτερο  αναφέρεται στο οργανωσιακό σκέλος, με τη δημιουργία ενιαίας / κεντρικής υπηρεσίας (Υπηρεσίαν του Υπουργείου Συντονισμού), στην οποία συγχωνεύονταν τόσο η ήδη λειτουργούσα κεντρική υπηρεσία, όσο και το πλήθος των περιφερειακών υπηρεσιών που είχαν συσταθεί την περίοδο μετά το 1945 και σχετίζονταν με την οικονομική ανόρθωση της χώρας. Οι κυριότερες εξ αυτών ήταν το Ανώτατο Συμβούλιο Ανασυγκροτήσεως, για το οποίο κάναμε λόγο προηγουμένως, οι μόνιμες αντιπροσωπείες της Ελλάδος στο εξωτερικό (σε Ουάσιγκτον, Βρυξέλλες και Παρίσι), καθώς και η Υπηρεσία Συντονισμού Εφαρμογής Σχεδίου Ανασυγκρότησης (ΥΣΕΣΑ). Όπως μαρτυρούν οι πηγές μας, η λειτουργία της τελευταίας αποτέλεσε και το πρόπλασμα, προκειμένου να λάβουν, σε αμέσως επόμενο διάστημα, πιο συγκροτημένη μορφή οι προσπάθειες διοικητικής μεταρρύθμισης και εκσυγχρονισμού της ελληνικής δημόσιας διοίκησης.[16]   

            Ακόμα πιο ουσιαστικές εντούτοις προσπάθειες οργάνωσης του Υπουργείου Συντονισμού εντοπίζονται στις δύο επόμενες απόπειρες, που αφορούν στη διατύπωση κειμένου οργανισμού για το υπουργείο. Η πρώτη τοποθετείται στο τέλος του 1950, με την έκδοση του Β.Δ. της 6ης Οκτωβρίου 1950.[17] Το συγκεκριμένο διάταγμα αποτελείτο από τέσσερα κεφάλαια, εκ των οποίων τα δύο πρώτα αφορούσαν αποκλειστικά την νέα διάρθρωση των υπηρεσιών και ζητήματα προσωπικού (κατηγορίες προσωπικού, πρόσληψη, κ.ο.κ.) αντίστοιχα.

            Σε γενικές γραμμές, το Υπουργείο Συντονισμού συγκροτείτο οργανωσιακά από δύο βασικά σώματα: α) τις κεντρικές υπηρεσίες και β) τις αντιπροσωπείες που έδρευαν στο εξωτερικό. Βάσει του άρθρου 2, οι κεντρικές υπηρεσίες διαρθρώνονταν σε δύο βασικούς κλάδους (Κλάδος Συντονισμού και Κλάδος Διοικήσεως), καθώς και στο Γραφείον Υπουργού. Με την σειρά τους, οι κλάδοι διακρίνονταν σε επιμέρους (υπο)κλάδους, τομείς και τμήματα. Ειδικότερα, ο κλάδος Συντονισμού επιμεριζόταν σε τέσσερεις επιπλέον κλάδους (Στατιστικής [με πέντε τομείς και δύο τμήματα], Οικονομικής Πολιτικής [με πέντε τομείς και δύο τμήματα], Προγράμματος [με επτά τομείς και δύο τμήματα], Διοικητικής Οργάνωσης [με πέντε τομείς και δύο τμήματα]). Ο κλάδος Διοικήσεως, από την άλλη, επιμεριζόταν σε τέσσερεις κλάδους (Εσωτερικής Διοικήσεως [με τέσσερα τμήματα], Νομοτεχνικής Επεξεργασίας [με δύο τμήματα], Συνδέσμου [με δύο τμήματα], Πληροφοριών [με τρία τμήματα].[18]

            Από την ανάγνωση του Β.Δ. είναι εμφανής η διατήρηση του ενδιαφέροντος του Υπουργείου Συντονισμού στα θέματα οικονομικού σχεδιασμού και παρακολούθησης, καθώς και στατιστικής συλλογής και επεξεργασίας των “εκάστοτε δεδομένων της οικονομικής, κοινωνικής και διοικητικής ζωής της Χώρας” (άρθρο 3, παρ. 1). Εντούτοις για πρώτη φορά διατυπώνεται λεπτομερειακά και αποτυπώνεται οργανωσιακά η θέση του Υπουργείου Συντονισμού στις διεπαφές του με τις υπόλοιπες δημόσιες υπηρεσίες του κράτους (κεντρικές και περιφερειακές), ενώ εκφράζεται παράλληλα και ο κεντρικός ρόλος του στις διαδικασίες διοικητικής μεταρρύθμισης της χώρας.[19] Όχημα για τη διαμόρφωση της νέας ισορροπίας που επιχειρείται την εποχή αυτή στις σχέσεις του κεντρικού αυτού υπουργείου με τα υπόλοιπα υπουργεία και δημοσίους φορείς είναι ο Κλάδος Διοικητικής Οργάνωσης, ο οποίος υποδιαιρείτο στους πέντε, όπως προαναφέραμε, τομείς: Οργανώσεως Δημοσίων Υπηρεσιών, Μεθόδων Εργασίας, Προσωπικού, Εκπαιδεύσεως Στελεχών και Εγκαταστάσεως και Εξοπλισμού γραφείων (άρθρο 6, παρ. 3). 

            Το νέο πλαίσιο οργάνωσης του Υπουργείου Συντονισμού έμελε ωστόσο να είναι εξαιρετικά βραχύβιο. Σε λιγότερο από ένα χρόνο και συγκεκριμένα τον Φεβρουάριο του 1951 εκδίδεται νέο Βασιλικό Διάταγμα αναφορικά με τη διάρθρωση και λειτουργία του υπουργείου. Το Β.Δ. της 10ης Φεβρουαρίου 1951, “Περί Οργανισμού του Υπουργείου Συντονισμού[20], η τρίτη κατά σειρά σημαντική  προσπάθεια της δεκαετία του 1950, διαμόρφωσε την τελική μορφή του υπουργείου, η οποία θα διατηρηθεί, με ελάσσονες διαφοροποιήσεις, έως και τα μέσα της επόμενης δεκαετίας.

            Αυτό που παρατηρούμε από μια πρώτη ανάγνωση του σχετικού νόμου είναι μια περισσότερο ορθολογική και σύγχρονη – κατά τα πρότυπα διοικητικής οργάνωσης της εποχής - διάρθρωση των υπηρεσιών του υπουργείου. Οπωσδήποτε διατηρείται μια πυραμοειδής μορφή οργάνωσης και αντίστοιχα ιεραρχίας, ωστόσο αυτή λαμβάνει μια πιο “καθαρή” εικόνα: Γενικές Διευθύνσεις – Διευθύνσεις – Τμήματα. Συγκεκριμένα συγκροτούνται τρεις Γενικές Διευθύνσεις: 1) η Ι Γενική Διεύθυνση Οικονομικής Πολιτικής και Προγράμματος με τέσσερεις Διευθύνσεις (Δ/νση Πιστωτικών και Δημοσιονομικών Ζητημάτων, Δ/νση Εξωτερικών Πληρωμών και Εμπορίου, Δ/νση Κοινωνικής και Εργατικής Πολιτικής, Δ/νση Επεξεργασίας Προγράμματος) και δέκα τμήματα. 2) Η ΙΙ Γενική Διεύθυνση Παρακολούθησης Εφαρμογής Προγράμματος (αναφέρεται στα προγράμματα οικονομικής ανασυγκρότησης) με πέντε Διευθύνσεις (Δ/νση Γεωργίας, Δ/νση Εγγείων Βελτιώσεων, Δ/νση Βιομηχανίας, Δ/νση Κυκλοφορίας, Δ/νση Κοινωνικής Πρόνοιας), 11 τμήματα και τρία ειδικά γραφεία. 3) ΙΙΙ Γενική Διεύθυνση Διοικητικής Οργανώσεως με τρεις Διευθύνσεις (Δ/νση Οργανώσεως Δημοσίων Υπηρεσιών, Δ/νση Μεθόδων Εργασίας, Δ/νση Μεθόδων Οργανώσεως Προσωπικού), έξι τμήματα και ένα γραφείο τεχνικής βοήθειας.     

               Παράλληλα με τις Γενικές Διευθύνσεις συγκροτούνταν η Δ/νση Διοικητικού (με πέντε επιμέρους τμήματα), το Γραφείο Δημοσιευμάτων και Πληροφοριών, το Γραφείο Νομικών Εργασιών και Μελετών, το Γραφείο Υπουργού, οι αντιπροσωπείες της χώρας στο εξωτερικό, οι οποίες μετονομάζονταν, ενώ οργανικό μέρος του υπουργείου αποτελούσε και η προσφάτως (από το 1950) αναβαθμισμένη Στατιστική Υπηρεσία του Κράτους.

             Η αναβάθμιση του Κλάδου Διοικητικής Οργανώσεως, όπως όριζε ο οργανισμός του Υπουργείου Συντονισμού το 1950, σε Γενική Διεύθυνση Διοικητικής Οργάνωσης το 1951, ενισχύει την υπόθεση εργασίας που θέλει το Υπουργείο Συντονισμού να επιφυλάτει για το ίδιο τον πλέον κεντρικό ρόλο (μετά τον πρωθυπουργό) στην στρατηγική ανάπτυξης μιας σύγχρονης δημόσιας διοίκησης. Με τον οργανισμό του 1951 – τουλάχιστον σε επίπεδο διακήρυξης – το υπουργείο και δη η ΙΙΙ Γενική Διεύθυνση αποκτά επιτελικά χαρακτηριστικά σε όλο το εύρος της δημόσιας διοίκησης. (Ανα) διοργανώνει τις υπηρεσίες του κράτους, μεριμνά για την γενική κωδικοποίηση της διοικητικής νομοθεσίας, προτείνει μέτρα για την εφαρμογή μεθόδων απλούστευσης της διοικητικής παραγωγής, μελετά και υποδεικνύει κατάλληλα συστήματα επιλογής και εκπαίδευσης της δημοσιοϋπαλληλίας, οργανώνει τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης και των νπδδ.[21]   

            Φαίνεται λοιπόν ότι στις αρχές της δεκαετίας του 1950 η δημόσια διοίκηση στην Ελλάδα (τουλάχιστον τα ανώτατα στελέχη της που εκφράζουν δημόσιο λόγο) και με πρωταγωνιστή κυρίως το Υπουργείο Συντονισμού, αρχίζει να αντιδρά στα παρατεταμένα φαινόμενα δυσκαμψίας και αναποτελεσματικότητας που εμφανίζει ο χώρος της δημόσιας διοίκησης. Οι φωνές εξάλλου κριτικής και αφύπνισης δεν έλειπαν εκείνη την εποχή και σίγουρα προέρχονταν από πρόσωπα με ιδιαίτερο ειδικό βάρος.[22] Στην νέα αυτή δυναμική εγγράφονται και σειρά άλλων, σημαντικών πρωτοβουλιών για την αναβάθμιση του περιβάλλοντος της δημόσιας διοίκησης, στις οποίες πρωτοβουλίες κεντρικό ρόλο διαδραματίζει το Υπουργείο Συντονισμού. Οι πιο σημαντικές από αυτές βεβαίως ήταν η ψήφιση του πρώτου δημοσιοϋπαλληλικού κώδικα (Ν. 1811/1951) και η ταυτόχρονη ίδρυση του Ανώτατου Συμβουλίου Δημοσίων Υπηρεσιών (Α.Σ.Δ.Υ), το οποίο τελευταίο επεδίωξε να καταστεί ο δεύτερος σημαντικότερος πόλος (μετά το Υπουργείο Συντονισμού) για την αναδιοργάνωση του κράτους.[23] Η εκτίμηση και αξιολόγηση του βαθμού επιτυχίας της προσπάθειας αυτής θα φανεί αργότερα και ιδίως μέσα από τις εκθέσεις των διεθνών εμπειρογνωμόνων κατά την επόμενη δεκαετία (εκθέσεις Langrod και Willson). Ωστόσο είναι αληθές ότι όλη αυτή η κίνηση “αναπτέρωσε τα ελπίδας δια μίαν ορθολογικήν πλέον προσπάθειαν αναδιοργανώσεως της δημοσίας διοικήσεως”.[24]        

 

Οδεύοντας προς το "έτος της Δημόσιας Διοικήσεως"   

Οι παρεμβάσεις στο πεδίο οργάνωσης της ελληνικής δημόσιας διοίκησης, όπως αποτυπώθηκαν στην κατάρτιση του οργανισμού του Υπουργείου Συντονισμού το 1951, παράλληλα με την συγκρότηση του Α.Σ.Δ.Υ. και της μεταγενέστερης σύστασης της Κεντρικής Επιτροπής Αναδιοργάνωσης Δημοσίων Υπηρεσιών (Κ.Ε.Α.Δ.Υ.) [25] προσδιόρισαν μια δυναμική μεταρρυθμίσεων στην ελληνική διοίκηση με αμφισβητούμενα ωστόσο αποτελέσματα.

Σε επίπεδο προπαρασκευής και επεξεργασίας βασικών νομοθετικών παρεμβάσεων στο χώρο οργάνωσης και λειτουργίας της κρατικής μηχανής, η παραγωγή κάθε άλλο από αμελητέα μπορεί βεβαίως να θεωρηθεί. Ενδεικτικά να αναφέρουμε ότι την περίοδο 1955-1961 και μέσα από τους κόλπους των προαναφερόμενων πόλων (ιδίως δε μέσω της ΙΙΙ Γενικής Δ/νσης του Υπουργείου Συντονισμού) προήλθε ο Ν. 3200/1955 “περί διοικητικής αποκεντρώσεως”, ο Ν. 3925/1959 “περί Υπουργείων και Οργανισμών των Δημοσίων Πολιτικών Υπηρεσιών”, oN. 3983/1959 “περί μέτρων τινών προς βελτίωσιν της λειτουργίας των δημοσίων υπηρεσιών”, ο Ν. 3980/1959 “περί κωδικοποιήσεως της Διοικητικής Νομοθεσίας”, το Ν.Δ. 4193/1961 “περί τακτοποιήσεως του εκτάκτου προσωπικού των δημοσίων υπηρεσιών”. Παράλληλα, επεξεργάστηκαν πλήθος οργανισμών άλλων Υπουργείων, ρυθμίστηκαν θέματα αρμοδιοτήτων ορισμένων υπουργείων στην κατεύθυνση της μείωσης των παρατηρούμενων επικαλύψεων, συνεχίσθηκε η προσπάθεια κωδικοποίησης της διοικητικής νομοθεσίας, που είχε ξεκινήσει από το 1954, ενώ παρήχθησαν και μεγάλος αριθμός μελετών επί οργανωτικών θεμάτων, εκπαίδευσης του προσωπικού της δημόσιας διοίκησης και απλούστευσης διαδικασιών.[26]  

Σε επίπεδο εντούτοις ουσιαστικού συντονισμού των φορέων της κρατικής πολιτικής και μεταρρύθμισης του χώρου της ελληνικής διοίκησης, τα αποτελέσματα θα πρέπει να θεωρηθούν μάλλον απογοητευτικά. Ως βασικοί ανασχετικοί παράγοντες εγγράφονται αφενός η μάλλον ασθενική υποστήριξη συνολικά του έργου της διοικητικής μεταρρύθμισης εκ μέρους της εκάστοτε πολιτικής ηγεσίας αφετέρου η απουσία ενός σαφώς προσδιορισμένου χώρου εξουσίας και αρμοδιοτήτων του Υπουργείου Συντονισμού, ιδίως δε στις σχέσεις του τελευταίου με τα υπόλοιπα υπουργεία και φορείς. Αναφερόμενος στις προσπάθειες αυτές ο Α. Σταυριανόπουλος σημειώνει χαρακτηριστικά: “Τόσον το ΑΣΔΥ όσον και η ΙΙΙ Γεν. Δ/νσις Διοικητικής Οργανώσεως επί έτη ολόκληρα ηγωνίζοντο να καταπολεμήσουν τας πάσης φύσεως αντιδράσεις, αλλά κυρίως την αδιαφορίαν, αι οποίαι παρεκώλυον το έργον των. Ο ρόλος των, κατ’ ανάγκην, υπήρξε μάλλον παθητικός, συνιστάμενος εις την καταβολήν, όσον το δυνατόν, μείζονος δυνάμεως αντιστάσεως εις την γενικήν τάσιν της παραγνωρίσεως των συμβουλών και κατευθύνσεων, τα οποίας τα όργανα αυτά εχάρασσον. Ουδέποτε απέκτησαν το υψηλόν κύρος το οποίον είχον αι αντίστοιχοι υπηρεσίαι εις άλλας χώρας, διότι ουδέποτε εξετιμήθη η αποστολήν των, αφού πάντοτε η προσπάθεια του ‘νοικοκυρεύματος’ της διοικήσεως υπήρξεν ενοχλητική και δια τους διοικούντας και δια τους διοικουμένους. […] Υπό τοιαύτας συνθήκας ήτο επίσης φυσικόν να μη κυριαρχήση εν τη εκτελέσει των αρμοδιοτήτων της ΙΙΙ Γενικής Δ/νσεως η ιδέα της συνολικής θεωρήσεως του προβλήματος της δημοσίας διοικήσεως, ουδ’ η καθιέρωσις γενικών αρχών και κανόνων δι’ ολόκληρον την δημοσίαν υπηρεσίαν. Κατ’ ανάγκην, το έργον της περιωρίσθη εις την ανάληψιν μεμονωμένων και ασυντόνιστων εργασιών, αι οποίαι μοιραίως μεταγενεστέρως εγκατελείποντο, ως εκ των εμφανιζόμενων εν τη εφαρμογή των προσκομμάτων εκ πάσης φύσεως αντιδράσεων”.[27]  

            Η είσοδος της Ελλάδας στη δεκαετία του 1960 σηματοδοτεί την επιτάχυνση της αναπτυξιακής πορείας της χώρας, με κύριες συνιστώσες την αύξηση των δημοσίων επενδύσεων και της απασχόλησης, τη συγκρότηση μιας ευμεγέθους βιομηχανικής βάσης, τη σχετική αύξηση του ποσοστού ξένων επενδύσεων και εν τέλει της ενίσχυσης του κατά κεφαλήν ΑΕΠ. Την ίδια στιγμή ωστόσο γινόταν ολοένα και πιο εμφανής ο κεντρικός ρόλος που καλείτο να διαδραματίσει το κράτος στη συνολική οργάνωση των επιμέρους φορέων ανάπτυξης (δημόσιων και ιδιωτικών) και γενικότερα στο συντονισμό των σχέσεων μεταξύ της δημόσιας και ιδιωτικής οικονομικής σφαίρας. Το δεδομένο φυσικά της σταδιακής γιγάντωσης των αρμοδιοτήτων και της εξουσίας του κράτους δεν παρατηρείται μόνο στην Ελλάδα αυτήν την εποχή. Αποτελούσε χαρακτηριστικό γνώρισμα του κοινωνικού κράτους, όπως το τελευταίο συγκροτήθηκε μεταπολεμικά στις δυτικές δημοκρατίες. Στην Ελλάδα εντούτοις παρατηρείται, για λόγους που δεν σχετίζονται με το παρόν θέμα, μια συνεχής αδυναμία και επαναλαμβανόμενη ανεπάρκεια της δημόσιας διοίκησης να διεισδύσει ουσιαστικά και να οργανώσει ορθολογικά (“βεμπεριανά” θα μπορούσαμε να ισχυριστούμε) τις σχέσεις δημόσιου-ιδιωτικού, αντικαθιστώντας επί της ουσίας (και όχι παρακάμπτοντας) προγενέστερα (προνεωτερικά) συστήματα κοινωνικής και οικονομικής οργάνωσης, με την μορφή κυρίως των πελατειακών σχέσεων εξουσίας. 

            Το διακύβευμα επομένως της ενίσχυσης και συνέχισης της οικονομικής δυναμικής της χώρας, στη βάση μιας ορθολογικής αναπτυξιακής στρατηγικής, συνδέθηκε αναπόσπαστα με τον εκσυγχρονισμό της δημόσιας διοίκησης και ιδίως με τον επαρκή προσδιορισμό και την ουσιαστική ανάδειξη του επιτελικού και συντονιστικού ρόλου του κράτους.[28] Στην κατεύθυνση αυτή εγγράφεται η πρώτη, μετά το 1951, προσπάθεια ανασυγκρότησης του Υπουργείου Συντονισμού με την έκδοση του Β.Δ. 633 του 1960.[29] Οφείλουμε εξ’ αρχής να επισημάνουμε ότι τόσο σε επίπεδο στοχοθεσίας όσο και σε επίπεδο οργανωσιακής δομής δεν παρατηρούνται μείζονες αλλαγές. Τουτέστιν, συνεχίστηκε αφενός ο οικονομικός προσανατολισμός του υπουργείου, ο οποίος εξακολούθησε να παραμένει κυρίαρχος, με τη μορφή κυρίως του καθορισμού, της παρακολούθησης και του συντονισμού της γενικότερης αναπτυξιακής πολιτικής της χώρας, αφετέρου η συγκρότησή του διατήρησε τα βασικά οργανωσιακά του σχήματα.

            Πιο συγκεκριμένα, ο οργανισμός του 1960 περιελάμβανε – και αυτός με τη σειρά του – τρεις Γενικές Διευθύνσεις, την Υπηρεσία Διοικητικού, το Γραφείο Υπουργού, τις γνωστές ήδη ελληνικές αντιπροσωπείες στο εξωτερικό, μια σειρά από ειδικές υπηρεσίες (Γραφείον Νομικού Συμβούλου, Υπηρεσία Εντελλομένων Εξόδων, Υπηρεσία Πολιτικής Κινητοποιήσεως), όπως φυσικά και την Εθνική Στατιστική Υπηρεσία, υπό καθεστώς εποπτευόμενου φορέα. Από εκεί και πέρα, η Ι Γενική Δ/νση διατηρούσε τον ίδιο τίτλο (Γενική Διεύθυνση Οικονομικής Πολιτικής και Προγράμματος), κατά τι ενισχυμένη εντούτοις, με πέντε πλέον Διευθύνσεις [Δ/νση Επεξεργασίας Προγράμματος, Δ/νση Εθνικών Λογαριασμών, Δ/νση Πιστωτικών και Δημοσιονομικών Ζητημάτων, Δ/νση Διεθνών Οικονομικών Σχέσεων], τέσσερεις υπηρεσίες, το Υποαρχείο ΝΑΤΟ[30] και 15 επιμέρους τμήματα.

            Η ΙΙ Γενική Δ/νση μετονομαζόταν σε Γενική Διεύθυνση Δημοσίων Επενδύσεων, με τέσσερεις πλέον Διευθύνσεις [Δ/νση Γεωργίας και Εγγειοβελτιωτικών Έργων, Δ/νση Βιομηχανίας, Δ/νση Κυκλοφορίας, Δ/νση Δημόσιας Κοινωνικής Δραστηριότητας], δύο ειδικές υπηρεσίες και 10 τμήματα. Διατηρούσε ωστόσο τις ίδιες αρμοδιότητες, σε σχέση με τον προγενέστερο οργανισμό του 1951, οι οποίες αφορούσαν κυρίως την επεξεργασία, συντονισμό και παρακολούθηση των ετήσιων προγραμμάτων δημοσίων επενδύσεων των επιμέρους υπουργείων.   

            Μεγαλύτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει ωστόσο η νέα διάρθρωση της ΙΙΙ Γενικής Διεύθυνσης, η οποία αν και εξακολουθούσε να ονομάζεται Γενική Διεύθυνση Διοικητικής Οργανώσεως, με αρμοδιότητα “ […] τα θέματα διαθρωτικής και λειτουργικής οργανώσεως των Δημοσίων Υπηρεσιών και Οργανισμών Δημοσίου Δικαίου” (άρθρο 9, παρ. 1), επιμεριζόταν πλέον σε τέσσερεις Υπηρεσίες (και όχι στις προγενέστερες τρεις Δ/νσεις) και ένα υποστηρικτικό Γραφείο Γραμματείας. Οι εν λόγω υπηρεσίες ήταν οι ακόλουθες: Υπηρεσία Οργανώσεως, με αρμοδιότητα γενικά θέματα οργάνωσης και διάρθρωσης των δημοσίων υπηρεσιών, Υπηρεσία Μεθόδων Εργασίας, με επικέντρωση σε εσωτερικά ζητήματα οργάνωσης και μεθόδων εργασίας των δημοσίων οργανισμών, Υπηρεσία Οργανώσεως Προσωπικού, με αρμοδιότητα τη συνολική εποπτεία του ανθρώπινου δυναμικού της διοίκησης σε ζητήματα αναγκών, αποδοτικότητας, εκπαίδευσης και κατάρτισης και τέλος η Υπηρεσία Κωδικοποιήσεως, η οποία, αναβαθμιζόμενη (;) σε υπηρεσία από τμήμα (όπως προσδιόριζε ο οργανισμός του 1951), διατηρούσε το ίδιο αντικείμενο, τουτέστιν τη γενική κωδικοποίηση της διοικητικής νομοθεσίας.[31]  

            Η μετάφραση του νέου οργανωτικού σχήματος της ΙΙΙ Γενικής Δ/νσης του Υπουργείου Συντονισμού, αποκλειστικά μέσω του οργανισμού του 1960, είναι αρκετά παρακινδυνευμένη. Το ίδιο εξάλλου το κανονιστικό κείμενο όχι μόνο επαναλαμβάνει τις ίδιες – λίγο πολύ σε σχέση με τον οργανισμό του 1951- αρμοδιότητες, αλλά είναι, σε κάποιο βαθμό, και περισσότερο φειδωλό. Από την άλλη εντούτοις, θα μπορούσαμε, ακροβατώντας στη σημειολογία των όρων, να θεωρήσουμε ότι η “απλοποίηση” της οργανωτικής συγκρότησης της εν λόγω Γενικής Δ/νσης σε υπηρεσίες, καθιστούσε την όλη διάρθρωση περισσότερο λειτουργική και κατ΄ επέκταση αποδοτική.

            Σε κάθε περίπτωση πάντως και ανεξαρτήτως των προθέσεων του νομοθέτη, οι δευτερογενείς πηγές μάς υποδεικνύουν τη διατήρηση των ίδιων αδυναμιών και ελλείψεων, που παρουσίαζε το Υπουργείο Συντονισμού και κατά τη δεκαετία του 1950: έλλειμμα σαφώς προσδιορισμένης στρατηγικής, πολλαπλές επικαλύψεις αρμοδιοτήτων με τα υπόλοιπα υπουργεία, απουσία ενός  λειτουργικού πλαισίου συνεργασίας με τους υπόλοιπους πόλους δημόσιας πολιτικής και εν τέλει αδυναμία κατοχύρωσης του κεντρικού του ρόλου στις διαδικασίες διοικητικής αναδιοργάνωσης. Την ίδια εικόνα επιβεβαιώνει και ένας σύγχρονος της περιόδου άνθρωπος της διοίκησης, ο Κωνσταντίνος Κούρτης, ο οποίος γράφοντας το 1964 αναφέρει τα εξής χαρακτηριστικά: “Εκ των ανωτέρω διατάξεων [αναφέρεται στον οργανισμό του 1960] προκύπτει, ότι το Υπουργείον Συντονισμού από όργανον επεξεργασίας της γενικής πολιτικής της Κυβερνήσεως και συντονισμού, […] , μετεβλήθη ήδη σε όργανον μελέτης και παρακολουθήσεως. Όμως, εάν ληφθή υπ’ όψιν ότι τα καθ’ έκαστον Υπουργεία μελετούν, αποφασίζουν και παρακολουθούν την εκτέλεσιν των υπό της Κυβερνήσεως εγκρινομένων οικονομικής αναπτύξεως της Χώρας μέτρων της αρμοδιότητας αυτών, καθίσταται φανερόν, ότι η άσκησις των ιδίων αρμοδιοτήτων και υπό του Υπουργείου Συντονισμού, όσον και αν συμβάλλη εις την εναρμόνισιν και την καλυτέραν παρουσίασιν των σχετικών σχεδίων, αποτελεί επανάληψιν της ιδίας εργασίας, επανάληψιν, η οποία προκαλεί, αναμφισβητήτως, καθυστέρησιν εις την κατάρτισιν και την έναρξιν της εφαρμογής των. Τούτου ένεκεν διάχυτος είναι η αντίληψις, ότι το Υπουργείον τούτο δεν έχει πλήρως ανταποκριθεί εις την αποστολήν του”.  Για να συνεχίσει ο συγγραφέας αμέσως παρακάτω: “Περί του ότι το εν λόγω Υπουργείον δεν έχει ανταποκριθή εις την αποστολήν του ως οργάνου προγραμματισμού καταδεικνύεται εκ του ότι, κατά τα τελευταία έτη, δια τον αυτόν σχεδόν σκοπόν συνεστήθη η Ανώνυμος Εταιρία δια την Βιομηχανικήν Ανάπτυξιν της Χώρας (Ο.Β.Α.). Καταδεικνύεται επίσης και εκ του γεγονότος, ότι η Κυβέρνησις την εκπόνησιν του οριστικού Πενταετούς Προγράμματος [ο συγγραφέας αναφέρεται στο Οριστικό Πενταετές Πρόγραμμα Οικονομικής Αναπτύξεως 1960-1964 της κυβέρνησης Κωνσταντίνου Καραμανλή] αυτής ανέθεσεν εις ομάδα ξένων ειδικών υπό τον Καθηγητήν P. Saraceno. Περί του ότι και εις την συντονιστικήν αυτού αποστολήν δεν έχει το Υπουργείον τούτο καλυτέραν τύχην, μαρτυρεί το γεγονός, ότι ο Πρόεδρος της Κυβερνήσεως, δια να σχηματίζη επαρκή αντίληψιν επί της προπαρασκευής των κυβερνητικών προγραμμάτων και του ρυθμού της εκτελέσεως και της αποδόσεως αυτών, αναγκάζεται να μεταβαίνη συχνά εις τα διάφορα Υπουργεία. Ακόμη δε και επί των θεμάτων της οργανώσεως και της δραστηριοποιήσεως της Διοικήσεως ουδεμία σημαντική βελτίωσις έχει γίνει αισθητή”.[32]  

            Τα παρατεταμένα ελλείμματα της ελληνικής δημόσιας διοίκησης, σε επίπεδο οργάνωσης και συντονισμού των δημοσίων πολιτικών, όσο και σε επίπεδο στελέχωσής της με το κατάλληλο ανθρώπινο δυναμικό, τέθηκαν στο κέντρο της δημόσιας συζήτησης στις αρχές της δεκαετίας του 1960, σε αναφορά πάντα με το θέμα της ευρύτερης αναπτυξιακής στρατηγικής της χώρας. Την ίδια περίοδο και μέχρι το 1967[33], παρατηρείται μια πύκνωση των προσπαθειών για την αναδιοργάνωση του χώρου της δημόσιας διοίκησης, μέρος των οποίων ήταν το Ν.Δ. 4355/1964 και το Β.Δ. 762 της 26ης Οκτωβρίου 1965, τα οποία, έχοντας ως πυρήνα τους την αναβάθμιση της ΙΙΙ Γενικής Δ/νσης Διοικητικής Οργάνωσης του Υπουργείου Συντονισμού και του Α.Σ.Δ.Υ., επιχειρούσαν μια ουσιαστική τομή στο ζήτημα της συστηματοποίησης των παραγώμενων δημοσίων πολιτικών.

            Στη δυναμική αυτή που αναπτύσσεται ιδιαίτερο ρόλο διαδραμάτισαν οι προσεγγίσεις ξένων εμπειρογνωμόνων απέναντι στο ζήτημα της διοικητικής μεταρρύθμισης. Όπως έχει αναφερθεί σε προηγούμενο σημείο, η ενασχόληση διεθνών ιδρυμάτων και εμπειρογνωμόνων με την ελληνική κρατική μηχανή είχε ξεκινήσει ήδη από τις αρχές της δεκαετίας του 1950.[34]Φαίνεται ωστόσο ότι η δεκαετία του 1960 σηματοδοτεί ένα ευκρινές όριο στην ανανοηματοδότηση των σχέσεων της ελληνικής διοίκησης με το διεθνές της περιβάλλον κυρίως για δύο βασικούς λόγους: αφενός λόγω της αισθητής αύξησης του αριθμού των μεταξύ τους διεπαφών (κυρίως με τη μορφή μετεκπαίδευσης στελεχών του ελληνικού δημοσίου σε χώρες του εξωτερικού, ενός προγράμματος ευθύνης της ΙΙΙ Γενικής Δ/νσης του Υπουργείου Συντονισμού)[35], αφετέρου λόγω της ίδιας της ιστορικής συγκυρίας, όπως η τελευταία προσδιοριζόταν από την υπογραφή της Συμφωνίας Σύνδεσης της Ελλάδας με την Ε.Ο.Κ., η οποία, αφ’ εαυτής, επέβαλλε ένα  πλαίσιο “ποιοτικότερου” διαλόγου ανάμεσα στην ελληνική διοίκηση και τον εξωτερικό της περίγυρο.[36]  

Υπό το πρίσμα αυτό, η νέα συνεργασία που εγκαινιάζεται το 1963 ανάμεσα στο ελληνικό κράτος και τον Οργανισμό Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (O.E.C.D.), στο πλαίσιο των εργασιών του Αναπτυξιακού Τμήματος (DevelopmentDepartment) του διεθνούς οργανισμού και των συναφών προγραμμάτων τεχνικής βοήθειας (TechnicalCo-operationProgrammes)[37] που αφορούσαν την Ελλάδα, προσδιόρισε μια ιδιαίτερη συνισταμένη, η βαρύτητα της οποίας θα λειτουργήσει – στο αμέσως επόμενο διάστημα – καταλυτικά στις προσπάθειες διοικητικής μεταρρύθμισης του χώρου της ελληνικής δημόσιας διοίκησης. Μάλιστα, όπως θα δούμε σε αμέσως επόμενο σημείο, οι νομοθετικές παρεμβάσεις των ετών 1964-1965, οι οποίες αφορούσαν στην νέα οργανωσιακή δομή του Υπουργείου Συντονισμού και σχετίζονταν με το συνολικότερο ζήτημα της ενίσχυσης του επιτελικού και συντονιστικού ρόλου του κράτους, προκαλούνται ως “απάντηση” της προγενέστερης (1963-1964) αξιολόγησης του ελληνικού διοικητικού συστήματος που είχε επιχειρηθεί στους κόλπους των εργασιών του Ο.Ο.Σ.Α. Προκαταλαμβάνοντας λοιπόν το συμπέρασμα μας, τείνουμε να ισχυριστούμε ότι, όπως και την περίοδο 1947-1959, έτσι και τη δεκαετία του 1960, βασικός μοχλός κίνησης της διαδικασίας διοικητικής μεταρρύθμισης στην Ελλάδα και “όχημα” εκμοντερνισμού της διοικητικής μηχανής (με όρους ενός σύγχρονου, δυτικού τύπου, κράτους) απετέλεσε ουσιαστικά ο “διεθνής” παράγοντας και ο αυξανόμενος συγχρωτισμός του ελληνικού διοικητικού περιβάλλοντος με μια “θύραθεν” διοικητική εμπειρία. Βεβαίως την περίοδο αυτή (δεκαετία του 1960) οι πρωταγωνιστές αλλάζουν, με την έννοια ότι οι όροι συνεργασίας της ελληνικής διοίκησης με το διεθνές της περιβάλλον δεν αρθρώνονται πλέον στη βάση μιας, λίγο πολύ, μονοσήμαντης σχέσης (όπως αυτή καθορίστηκε από τη διακρατική συνεργασία Η.Π.Α και Ελλάδας τη δεκαετία του 1950), αλλά αποκτούν χαρακτηριστικά ενός ποιοτικότερου και σίγουρα πιο πολυμερούς διαλόγου με τον ευρωπαϊκό, κυρίως, περίγυρο.[38]  

 Κύριο σημείο αναφοράς στη δημόσια συζήτηση περί διοικητικής μεταρρύθμισης τα έτη 1963-1964 αποτελούν φυσικά οι δύο εκθέσεις του γάλλου εμπειρογνώμονα του Ο.Ο.Σ.Α. GeorgesLangrod. Ο τελευταίος, με αφορμή την επιθυμία της ελληνικής κυβέρνησης για σύσταση Κέντρου Δημόσιας Διοίκησης και στο πλαίσιο του προγράμματος τεχνικής βοήθειας του διεθνούς οργανισμού προς την ελληνική δημόσια διοίκηση, προέβη σε δύο αποστολές στην Ελλάδα (το 1963 και το 1964-1965), αποτέλεσμα των οποίων ήταν οι εν λόγω εκθέσεις περί αναδιοργάνωσης των δημοσίων υπηρεσιών στην Ελλάδα.

Οι εκθέσεις δεν θα μας απασχολήσουν στην ολότητά τους, παρά μόνο στο βαθμό που ασχολούνται με το ειδικότερο ζήτημα του συντονισμού του κυβερνητικού έργου και των προτεινόμενων αλλαγών σε επίπεδο οργανωσιακής δομής. Από αυτήν την άποψη μεγαλύτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει η δεύτερη χρονολογικά έκθεση (1965), η οποία εστιάζει την προσοχή της στους δύο κατ’ εξοχήν αρμόδιους φορείς διοικητικής μεταρρύθμισης: της ΙΙΙ Γενικής Δ/νσης Διοικητικής Οργάνωσης του Υπουργείου Συντονισμού και του Α.Σ.Δ.Υ. Χρειάζεται ωστόσο να γίνει μια απαραίτητη διευκρίνιση ευθύς εξαρχής. Για τον γάλλο εμπειρογνώμονα (πολύ περισσότερο σε σχέση με τη μεταγενέστερη έκθεση Willsonτου 1966) το θέμα της αναβάθμισης του ανθρώπινου δυναμικού της ελληνικής δημόσιας διοίκησης θεωρείται όρος εκ των ων ουκ άνευ για μια οποιαδήποτε επιτυχημένη προσπάθεια διοικητικής μεταρρύθμισης.[39] Για το λόγο αυτό αφιερώνει το σύνολο σχεδόν της πρώτης (αλλά και της δεύτερης) έκθεσής του στην εξέταση του ανθρώπινου παράγοντα της διοίκησης, των ιστορικών και κοινωνιολογικών αιτιών που διαμόρφωσαν τα ιδιαίτερα γνωρίσματά του, καθώς και των προβλημάτων που καλείτο να αντιμετωπίσει, καταλήγοντας στην πρόταση για τη σύσταση (ήδη διατυπωμένη από το 1950 από την έκθεση του Γ. Μαραγκόπουλου) ενός εθνικού κέντρου μετεκπαίδευσης των δημοσίων υπαλλήλων.  

Από εκεί και πέρα, ως τα πλέον βασικά διαθρωτικά προβλήματα της διοίκησης αναφέρονται το έλλειμμα επαρκούς συντονισμού μεταξύ των κρατικών υπηρεσιών, καθώς και της απουσίας σαφούς καθορισμού αρμοδιοτήτων ανάμεσα στα υπουργεία. Για τον Langrod…δεν υπάρχει εις την πραγματικότητα μία ενιαία Δημόσια Διοίκησις, μία ενοποιημένη Δημόσια Υπηρεσία αλλά τόσαι Διοικήσεις και τόσαι Δημόσιαι Υπηρεσίαι όσαι και τα Υπουργεία. Ο καταμερισμός της Διοικήσεως καθ’ Υπουργεία είναι τοιαύτης εκτάσεως, ώστε καθιστά εξόχως δυσχερή την λήψιν οιουδήποτε μέτρου γενικής εφαρμογής [οι υπογραμμίσεις του συγγραφέα]”.[40]

Τόσο στην πρώτη όσο και στη δεύτερη έκθεσή του ο Langrodθα αποφύγει τις μεγαλοστομίες. Για τον ίδιο κλειδί της επιτυχίας θεωρείται όχι η στόχευση στο βέλτιστον, μέσω “επαναστατικών” και “τέλειων” λύσεων διοικητικής αναδιοργάνωσης. Αντίθετα, χρειάζεται η εφαρμογή σταδιακών βημάτων διοικητικής αλλαγής, τα οποία αφενός θα αποφεύγουν την τυφλή μίμηση ξένων προτύπων αφετέρου θα είναι προσαρμοσμένα στη διοικητική παράδοση και στο modus operandi της ελληνικής κρατικής μηχανής. Κυρίως όμως προτείνει μια οικονομία πόρων (ανθρώπινων και υλικών), με την έννοια ότι οι όποιες προσαρμογές, ρυθμίσεις ή και αλλαγές του διοικητικού συστήματος θα πρέπει να προέρχονται εκ των ενόντων, όπου κάτι τέτοιο είναι φυσικά εφικτό, με παράλληλη αποφυγή δημιουργίας νέων θεσμών.[41] Σε ό,τι αφορά δε στο ίδιο το ζητούμενο του συντονισμού του κυβερνητικού έργου, ο Langrod σαφώς τοποθετείται υπέρ της ενίσχυσης του ήδη υπάρχοντος αρμόδιου φορέα, δηλ. του Υπουργείου Συντονισμού και δη της ΙΙΙ Γενικής Δ/νσης Διοικητικής Οργάνωσης. Ενίσχυση εντούτοις, όπως τονίζει, ουσιαστική: με κύρος (προφανώς πολιτικό) και μέσα (κυρίως ανθρώπινα).

 Στο πλαίσιο της γενικότερης αυτής προσέγγισης, ο γάλλος εμπειρογνώμονας υποδεικνύει τρεις βασικές προτάσεις αναφορικά με την ενίσχυση του συντονισμού του κυβερνητικού έργου και του ορθολογικού καταμερισμού του: α) σαφής προσδιορισμός του κυβερνητικού προγράμματος διοικητικής μεταρρύθμισης. Που στοχεύει αυτό και ποιες είναι οι προτεραιότητες του. β) Σαφής καθορισμός των αρμοδιοτήτων αναφορικά με την υλοποίηση του προγράμματος διοικητικής αναδιοργάνωσης. Ποιος είναι υπεύθυνος και για τι. γ) Διαμόρφωση και στελέχωση των νευραλγικών υπηρεσιών, αρμόδιων για την εφαρμογή της στρατηγικής διοικητικής αλλαγής, με κατάλληλο διοικητικό προσωπικό, ικανό να ανταπεξέλθει στις προκλήσεις που συνεπάγεται ένα έργο τέτοιου μεγέθους.[42] Μα περισσότερο από όλα και απαραίτητη συνθήκη επιτυχίας των προαναφερθέντων μέτρων ο Langrodθεωρούσε την ουσιαστική υποστήριξη του μεταρρυθμιστικού προγράμματος εκ μέρους της κυβέρνησης και την επί τη πράξη αναγωγή του σε κτήμα των ίδιων των πρωταγωνιστών του, τουτέστιν των υπαλλήλων της διοίκησης.[43]

Φτάνουμε λοιπόν στην νομοθετική πρωτοβουλία του 1964, η οποία εν πολλοίς προσδιορίζει, όπως αναφέρθηκε και σε προηγούμενο σημείο, μια σαφή τομή στον τρόπο προσέγγισης του προβλήματος συντονισμού της ελληνικής διοίκησης. Συγκεκριμένα, με τον Ν. 4355/1964[44] επιχειρήθηκε μια επαναχάραξη των αρμοδιοτήτων του Υπουργείου Συντονισμού, με έμφαση κυρίως στο “οικονομικό σκέλος” των πολιτικών που καλείτο το τελευταίο να συντονίσει. Ανεξαρτήτως εάν χαρακτηρίζαμε αυτήν την κίνηση ως εκδήλωση μιας προσπάθειας αναβάθμισης του οικονομικού ρόλου του Υπουργείου Συντονισμού, το σίγουρο είναι ότι αφενός επέτεινε σε μεγάλο βαθμό μια προϋπάρχουσα σύγχυση αρμοδιοτήτων μεταξύ του Υπουργείου Συντονισμού και του Υπουργείου Οικονομικών, αφετέρου ενίσχυσε, ανάμεσά τους, μια υφιστάμενη κατάσταση αντιθέσεων και υφέρπουσας σύγκρουσης.[45]

Με τον ίδιο νόμο εισήχθη ως νέος “παίκτης” στη διαδικασία οικονομικού σχεδιασμού της αναπτυξιακής πολιτικής της χώρας το Κέντρο Προγραμματισμού και Οικονομικών Ερευνών (ΚΕΠΕ)[46], το οποίο, ως εποπτευόμενος φορέας του Υπουργείου Συντονισμού, οριζόταν το κατεξοχήν αρμόδιο όργανο για την εκπόνηση και κατάρτιση των μακροπρόθεσμων αναπτυξιακών προγραμμάτων, των προγραμμάτων περιφερειακής ανάπτυξης, όπως και των σχεδίων επενδυτικών προγραμμάτων όλου του φάσματος του δημοσίου (κεντρικών φορέων, νομικών προσώπων δημόσιου και ιδιωτικού φορέα, δημόσιων επιχειρήσεων και οργανισμών). Παράλληλα, ο Υπουργός Συντονισμού είχε το γενικό πρόσταγμα στην παρακολούθηση και τον ευρύτερο συντονισμό της πορείας εκτέλεσης των επιμέρους προγραμμάτων εκ μέρους των δημοσίων φορέων, οι οποίοι καλούντο στο τέλος κάθε μήνα να υποβάλλουν στο Υπουργείο Συντονισμού λεπτομερή έκθεση προόδου. Το τελευταίο, μέσω τριμηνιαίων εκθέσεών του προς το Κεντρικό Οικονομικό Συμβούλιο (ΚΟΣ), και σε συνεργασία με αυτό και το Υπουργικό Συμβούλιο, επέβαλε τυχόν τροποποιήσεις και έδινε την τελική έγκριση (βλ. άρθρα 1 και 2).

Η κύρια τομή εντούτοις που επέφερε ο Ν.4355 αφορούσε στο χώρο του συντονισμού των οργάνων αναδιοργάνωσης της δημόσιας διοίκησης και ως βασική έκφρασή της είχε τη μετατροπή της Γενικής Δ/νσης Διοικητικής Οργάνωσης, από μονάδα ανήκουσα στο Υπουργείο Συντονισμού σε αυτοτελή και ανεξάρτητη υπηρεσία, υπαγόμενη κατευθείαν στον Πρόεδρο της Κυβέρνησης. Θα πρέπει να περιμένουμε φυσικά το Β.Δ. 762 του επόμενου έτους[47], προκειμένου να προσδιοριστούν κάπως αναλυτικότερα οι λεπτομέρειες αναβάθμισης της ΙΙΙ Γενικής Δ/νσης, όπως και του Α.Σ.Δ.Υ. (το οποίο καθίσταται πλέον ο έτερος πόλος διοικητικής αναδιοργάνωσης), ωστόσο, σε αυτό το σημείο, μπορούμε να ισχυριστούμε, όπως το επιβεβαιώνουν και οι πηγές μας, ότι η συγκεκριμένη νομοθετική πρωτοβουλία αποτελεί απόρροια των υποδείξεων και των προτάσεων της 1ης έκθεσης Langrod. Ο ίδιος εξάλλου ο Κ. Μητσοτάκης, Υπουργός Συντονισμού το 1965, σε δημόσια ομιλία του δεν αφήνει περιθώρια παρερμηνειών, όταν αναφέρει ότι: “Οι μετακληθέντες κατά το παρελθόν έτος ξένοι εμπειρογνώμονες εξέθεσαν τας απόψεις των επί των μειονεκτημάτων της δημοσίας διοικήσεως κατά τρόπον ρεαλιστικόν και σαφή. Αναφέρομαι ιδιαιτέρως εις τας εκθέσεις του καθηγητού κ. LANGROD, αι οποίαι κατά τας ημέρας αυτάς σχολιάζονται ευρέως εις τον τύπον. Πλείσται των υποδείξεων των εμπειρογνωμόνων υιοθετήθησαν υπό της Κυβερνήσεως ήδη και ευρίσκονται εις το στάδιον της πραγματοποιήσεως. Ηρχίσαμεν με την αναδιοργάνωσιν των φορέων, των οργάνων δηλ. τα οποία θα αναλάβουν υπευθύνως το έργον της μεταρρυθμίσεως. Τα όργανα αυτά είναι το ΑΣΔΥ και η Γενική Δ/νσις Διοικητικής Οργανώσεως”.[48]    

Κατά τα έτη 1964-1965 παρατηρείται λοιπόν μια πύκνωση των προσπαθειών για την αναδιοργάνωση συνολικά του κρατικού μηχανισμού, κίνηση η οποία θα πρέπει να αναγνωσθεί σε συνδυασμό με το ευρύτερο μεταρρυθμιστικό πρόγραμμα της κυβέρνησης του Γεωργίου Παπανδρέου. Ενδεικτικό μάλιστα στοιχείο των διαθέσεων της τότε κυβέρνησης ήταν ο ορισμός του 1965 ως “έτους της Δημοσίας Διοικήσεως” και η επεξεργασία εκ μέρους της ενός συνολικού μεταρρυθμιστικού προγράμματος διοικητικής αναδιοργάνωσης.[49]

Σε ό,τι αφορά ειδικότερα την ΙΙΙ Γενική Δ/νση Διοικητικής Οργάνωσης, το Β.Δ. 762, χωρίς να διαφοροποιεί αισθητά τη βασική αποστολή της σε σχέση με τους προγενέστερους οργανισμούς,[50] τη διέκρινε σε τέσσερεις βασικές επιμέρους υπηρεσίες: την υπηρεσία “Οργανικής Διαρθρώσεως και Συνθέσεως”, την υπηρεσία “Οργανώσεως και Μεθόδων”, την υπηρεσία “Μελετών και Επιμορφώσεων” και την υπηρεσία “Κωδικοποιήσεως”. Η νέα οργανική διάρθρωση της Γενικής Δ/νσης Διοικητικής Οργάνωσης, αν και ακολουθούσε στη βασική λογική της τις προτάσεις που διατυπώθηκαν από τον Langrodστη 2η έκθεσή του, εντούτοις διακρινόταν από αυτήν στο γεγονός ότι δεν ενσωμάτωνε και το Α.Σ.Δ.Υ. σε έναν ενιαίο φορέα, αρμόδιο για τον συντονισμό του έργου της διοικητικής μεταρρύθμισης, όπως πρότεινε ο γάλλος εμπειρογνώμονας.[51]  

Από αχρονολόγητο έγγραφο, το οποίο αν και ανώνυμο προφανώς προέρχεται από τους κόλπους της ΙΙΙ Γενικής Δ/νσης Διοικητικής Οργάνωσης, και συντάχθηκε την επαύριο της έκδοσης του Β.Δ. 762, λαμβάνουμε μια πιο ολοκληρωμένη εικόνα της επιμέρους οργάνωσής της. Σε αυτό λοιπόν προσδιοριζόταν ότι το έργο της  Υπηρεσίας Οργανικής Διαρθρώσεως και Συνθέσεως θα πρέπει να συνίσταται: “…εις την συστηματικήν και συνεχή παρακολούθησιν της οργανώσεως, λειτουργικής διαρθρώσεως και εις προσωπικόν συνθέσεως των Υπουργείων και οργανισμών […]”, ενώ παράλληλα καλείτο να συνεργάζεται στενά με το Α.Σ.Δ.Υ., ιδίως σε ό,τι αφορούσε στην επεξεργασία και σύνταξη οργανισμών. Επιπλέον, με βάση “…την διαίρεσιν του συνόλου της κρατικής διοικήσεως εις τέσσαρας μεγάλους τομείς δραστηριότητας”, η Υπηρεσία οργανωνόταν σε τέσσερα αντίστοιχα τμήματα (Α, Β, Γ και Δ), έκαστο των οποίων ομαδοποιούσε έναν αριθμό υπουργείων.

Αναφορικά με την Υπηρεσία Οργανώσεως και Μεθόδων (Ο&Μ) ο συντάκτης περιορίζεται στη διατύπωση τριών προτάσεων αρμοδιοτήτων: α) στη σύσταση αντίστοιχων μονάδων Ο&Μ σε κάθε υπουργείο, οι οποίες θα συντονίζονται και θα υποβοηθούνται στο έργο τους από την κεντρική υπηρεσία Ο&Μ της Γενικής Δ/νσης Διοικητικής Οργάνωσης. β) Σην επεξεργασία μελετών (“οργανωτικών μελετών / ASSIGNEMENT[sic] στο πρωτότυπο) επί θεμάτων μεθόδων και οργανωσιακής συγκρότησης των υπουργείων και γ) στη μηχανοργάνωση των δημοσίων υπηρεσιών. Τέλος για την Υπηρεσία Μελετών και Επιμορφώσεως προτείνεται η σύσταση τεσσάρων τμημάτων (τμήμα μελετών, τμήμα βιβλιοθήκης, τμήμα μετεκπαιδεύσεως και τμήμα επαγγελματικής κατάρτισης), ενώ για την Υπηρεσία Κωδικοποιήσεως δεν εκφέρεται άποψη.[52] 

Ωστόσο, η γενικότερη αυτή κίνηση ενίσχυσης του συντονιστικού ρόλου του κράτους, με την προσπάθεια ανάδειξης της ΙΙΙ Γενικής Δ/νσης Διοικητικής Οργάνωσης σε κεντρικό πόλο εποπτείας και συντονισμού των επιμέρους δημόσιων πολιτικών, αν και έλαβε τα εύσημα από τους διεθνείς εμπειρογνώμονες,[53] έμελλε να μείνει ημιτελής. Η συνταγματική εκτροπή του 1964, η παρελκόμενη πολιτική αστάθεια, όπως και το κυπριακό πρόβλημα που εισέρχεται την εποχή αυτή με ιδιαίτερη ένταση στην πολιτική σκηνή, αποτέλεσαν τις κυριότερες – εξωτερικές – αιτίες για την αναστολή των μεταρρυθμιστικών αυτών πρωτοβουλιών.

Από την άλλη πλευρά πάλι, επιχειρώντας μια συνολική εκτίμηση του ρόλου του Υπουργείου Συντονισμού τη δεκαετία του 1960, παρατηρούμε ότι κατά τη διάρκεια αυτής της περιόδου η παρουσία του μάλλον τείνει να είναι διαρκώς συρρικνούμενη. Αφενός η διαρκώς ενισχυόμενη θέση του Υπουργείου Οικονομικών στο πεδίο οργάνωσης και συγκρότησης της οικονομικής πολιτικής της χώρας (θέση ούτως ή άλλως διαρκής και αυτονόητη), παράλληλα με την δυναμική είσοδο του ΚΕΠΕ στον τομέα διατύπωσης της οικονομικής στρατηγικής, αφετέρου ο , έστω και σε επίπεδο διακήρυξης, “απογαλακτισμός” της ΙΙΙ Γενικής Δ/νσης Διοικητικής Οργάνωσης από τους κόλπους του Υπουργείου, ουσιαστικά απογύμνωσαν το τελευταίο από τους δύο βασικούς άξονες πολιτικής, βάσει των οποίων είχε ιστορικά συσταθεί. Από το δεύτερο μισό της δεκαετίας του 1960 οι απόψεις για κατάργηση του εν λόγω υπουργείου θα ενταθούν,[54] ενώ προτάσεις νέων οργανωτικών μορφών επιτελικού σχεδιασμού (π.χ. Γενική Γραμματεία της Κυβέρνησης) θα αρχίσουν σταδιακά να κάνουν την εμφάνισή τους.

* Ο Νίκος Παπαμανώλης είναι ιστορικός, απόφοιτος της Εθνικής Σχολής Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης, υπάλληλος του Υπουργείου Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης.

[1] Α.Ν. 718 (ΦΕΚ Α΄ 298, 11-12-1945), Περί συστάσεως Υπουργείου Συντονισμού, άρθρο 1.

[2] Βλ. σχετικά απόψεις Ξ. Ζολώτα και Άγγελου Αγγελόπουλου, κυρίως μέσα από τις σελίδες του περιοδικού “Επιθεώρησις Κοινωνικής και Δημοσίας Oικονομικής”, καθώς επίσης σχετικές παρεμβάσεις του Κ. Α. Δοξιάδη και Κ. Βαρβαρέσου.

[3] “…από των πρώτων ημερών της Απελευθερώσεως εφάνη αμέσως ότι το Υπουργικόν Συμβούλιον δεν θα ήτο δυνατόν να επαρκέση δια την προετοιμασίαν και τον συντονισμόν όλων των λεπτομερειών της Κρατικής πολιτικής. Εφάνη, επίσης, ότι τα Υπουργεία, εξαρθρωθέντα κατά την ζοφεράν περίοδον της δοκιμασίας της Πατρίδος, ήσαν κατακεκλυσμένα από σωρείαν προβλημάτων, πολλά των οποίων ήσαν λεπτομερειακά, ώστε να μη αξίζουν την απασχόλησιν ολοκλήρου του Υπουργικού Συμβουλίου, άλλα και πολύ σοβαρά, ώστε να μη είναι δυνατόν να λυθούν δια συσκέψεων μεμονωμένων υπουργών”. Κωνσταντίνου Ε. Κούρτη, Προβλήματα Οργανώσεως και Λειτουργίας της Δημόσιας Διοικήσεως εν Ελλάδι, Αθήναι 1964, σελ. 62.  

[4] Συνολικά η βοήθεια της UNRA προς την Ελλάδα την περίοδο 1945-47 έφτασε στο ποσό των 416,2 εκατ. δολαρίων, γεγονός που την κατατάσσει στους πρώτους πέντε αποδέκτες οικονομικής βοήθειας στο σύνολο των 17 συμμετεχόντων κρατών. Βλ. σχετικά, Στέλιος Ζαχαρίου, Σημεία και Χαρακτηριστικά της Αμερικανικής Βοήθειας στην Ελλάδα από την Λήξη του Πολέμου μέχρι την εφαρμογή του Σχεδίου Μάρσαλ (1945– 1948), ΕΛΙΑΜΕΠ  2002, σελ. 2. Άλλες πηγές [Sweet-Escott, B. (1954), Greece: Apoliticalandeconomicsurvey, 1939-53, London: R.I.I.A.] καθορίζουν την ξένη βοήθεια προς την Ελλάδα την περίοδο Οκτωβρίου 1944-Ιανουαρίου 1947 στο ποσό των 700 εκατ. δολαρίων, εκ των οποίων τα 350 προέρχονταν από την UNRAκαι τα υπόλοιπα από τους Βρετανούς και τους  Αμερικάνους. Αναφέρεται στο Μιχάλης Ψαλιδόπουλος, Η έκθεση Porter στο ιστορικό της πλαίσιο: Όψεις της οικονομικής σκέψης και των εξελίξεων της εποχής (1944-1947), Σεμινάρια Οικονομικής Ιστορίας, Ακαδημαϊκό έτος 2005-2006, Πανεπιστήμιο Αθηνών, σελ. 17.     

[5]A. Σταυριανόπουλος, “Η Αλήθεια δια την Δημόσιαν Διοίκησιν”, στο συλλογικό Τα Προβλήματα της Συγχρόνου Δημοσίας Διοικήσεως, Σύλλογος Πτυχιούχων Ανωτάτης Σχολής Πολιτικών Επιστημών “Παντείου”, Αθήνα 1966, σελ. 26. Χρειάζεται να σημειώσουμε επίσης ότι το ενεργό ενδιαφέρον της κυβέρνησης Τρούμαν αναφορικά με το ζήτημα της αναδιοργάνωσης του ελληνικού κρατικού μηχανισμού είχε ξεκινήσει ήδη πριν, με την άφιξη τόσο της Αμερικανικής Αποστολής Βοήθειας στην Ελλάδα (AMAG) όσο και με την λεγόμενη αποστολή Porterτον Φεβρουάριο του 1947. Ο τελευταίος μάλιστα γράφοντας προς τον υφυπουργό των εξωτερικών W.L.Claytonτον Φεβρουάριο του 1947 σημείωνε χαρακτηριστικά για την κατάσταση της ελληνικής κρατικής μηχανής: “Δεν υφίσταται εδώ κράτος σύμφωνα με τα δυτικά πρότυπα. Αντ’ αυτού υπάρχει μια χαλαρή ιεραρχία ατομιστών πολιτικών, μερικών χειρότερων από άλλους, που είναι τόσο απασχολημένοι με τον ατομικό τους αγώνα για εξουσία, ώστε δεν έχουν το χρόνο, εάν υποθέταμε ότι είχαν την ικανότητα, να αναπτύξουν μια οικονομική πολιτική”. Αναφέρεται από τον Μ. Ψαλιδόπουλο, ό.π., σελ. 18. Για τον κεντρικό ρόλο της AMAGστην οικονομική και πολιτική ζωή της Ελλάδας, βλ. επίσης Γ. Σταθάκης, Το Δόγμα Τρούμαν και το Σχέδιο Μάρσαλ, Αθήνα 2004, σελ. 198 κ.ε.       

[6] Όπως μάλιστα χαρακτηριστικά αναφέρει και μεταγενέστερη έκθεση του ΟΟΣΑ: “TheMinistryofCo-ordinationwasalsoasortofoverlord’ ministry in the development field”. ΠαρατίθεταιστοAngus Maddison, Alexander Stavrianopoulos, Benjamin Higgins, Technical Assistance and Greek Development, OECD, Development Centre Studies No.6, Paris 1965, σελ. 93.   

[7] Όπως τουλάχιστον φαίνεται από τη σύσταση των κυβερνήσεων της περιόδου 1946-1950. Βλ. σχετικά, Γενική Γραμματεία της Κυβέρνησης, Κυβερνήσεις από τo1909 έως σήμερα, στο www.ggk.gr (πρόσβαση στις 11/08/2009). Όπως χαρακτηριστικά μάλιστα αναφέρεται και στον ιδρυτικό νόμο (άρθρο 1): “…συνίσταται Υπουργείον Συντονισμού υπό Υπουργόν – Αντιπρόεδρον της Κυβερνήσεως. […] Το Υπουργείον Συντονισμού τάσσεται μεταξύ των Υπουργείων τρίτον κατά σειράν”.   

[8] Α.Ν. 395/1945 (ΦΕΚ Α΄ 149, 12-06-1945), Περί διαχειρίσεως των οικονομικών και δημοσιονομικών υποθέσεων της χώρας, Α.Ν. 428/1945 (ΦΕΚ Α΄ 162, 23-06-1945), Περί οργανώσεως των αρμοδιοτήτων του Υπουργείου Εφοδιασμού προς συντονισμόν της οικονομικής ανασυγκροτήσεως.

[9] Α.Ν. 718/1945 (άρθρο 5): “Το Υπουργείον Συντονισμού καταργείται αυτοδικαίως μετά παρέλευσιν έτους από της ισχύος του παρόντος Νόμου. Δύναται εν τούτοις αν κριθή σκόπιμον, όπως δι’ αποφάσεως του Υπουργικού Συμβουλίου παραταθή η λειτουργία του επί εν εισέτι έτος”.

[10] Βλ. Κωνσταντίνου Ε. Κούρτη, ό.π., σελ. 63.

[11] Αντιγράφουμε και πάλι τον αρχηγό της Αμερικανικής Αποστολής PaulA. Porter, ο οποίος, στα τέλη του 1950 και προσπαθώντας να προετοιμάσει το έδαφος για την επικείμενη λήξη της αμερικανικής οικονομικής βοήθειας, υπενθυμίζει στην τότε ελληνική κυβέρνηση ότι η βοήθεια ήταν συνάρτηση της αποτελεσματικής χρήσης της, και ως προς αυτό οι ελληνικές διοικήσεις στάθηκαν κατώτερες των περιστάσεων: “ Το ανέτοιμον της χρησιμοποιήσεως του μεγαλυτέρου ποσού βοηθείας οφείλεται κυρίως εις το γεγονός ότι αι διοικητικαί και οικονομικαί μεταρρυθμίσεις αίτινες επανειλημμένως επροτάθησαν και αι οποίαι είναι απαραίτητοι δια την καλλίστην χρησιμοποίησιν των ποσών βοηθείας δεν ετέθησαν προς εφαρμογήν”. Επιστολή του PaulA. Porter στην κυβέρνηση Σ. Βενιζέλου, δημοσιευμένη το 1950 στο περιοδικό Νέα Οικονομία. Αναφέρεται στον Γ. Στασινόπουλος, Πριν την "Απογείωση": Η Οικονομική Πολιτική στην Ελλάδα την περίοδο της Ανασυγκρότησης, 1945-1953, Παρουσίαση Ανακοίνωσης στο Σεμινάριο Οικονομικής Ιστορίας του Οικονομικού Τμήματος του Πανεπιστημίου Αθηνών, Φεβρουάριος 2006, σ.σ. 21-22.

[12] Η στρατηγική οικονομικής ανάπτυξης της Ελλάδος την περίοδο 1948-1952 περιέχεται στο λεγόμενο “Προσωρινόν Μακροχρόνιον Πρόγραμμα Οικονιομικής Ανορθώσεως”, το οποίο καταρτίστηκε από το Ανώτατο Συμβούλιο Ανασυγκρότησης (ΑΣΑ), βάσει του Ν. 675/1948 και υποβλήθηκε προς έγκριση στον Οργανισμό Ευρωπαϊκής Οικονομικής Συνεργασίας (ΟΕΟΣ) τον Νοέμβριο του 1948.   

[13] Εφόσον πράγματι δεν εμφανίζεται κάποιος ενδιάμεσος οργανισμός τα έτη 1945-1950, όπως τουλάχιστον αποδεικνύει η έρευνά μας στην σχετική νομοθεσία της περιόδου, τούτο αποτελεί μια επιπλέον απόδειξη του αναιμικού χαρακτήρα διοικητικής αναδιοργάνωσης της ελληνικής κρατικής μηχανής κατά τα πρώτα μεταπολεμικά χρόνια. 

[14] Ν.1439/1950 (ΦΕΚ Α΄ 133, 17-06-1950), Περί οργανώσεως του Υπουργείου Συντονισμού.

[15] Διαβάζουμε ανάμεσα στα άλλα: “Το Υπουργείον Συντονισμού έργον έχει τον καθορισμόν των γενικών γραμμών της καθ’όλου οικονομικής και κοινωνικής πολιτικής της Χώρας, τον συντονισμόν της σχετικής δράσεως των καθ’ έκαστα αρμοδίων Υπουργείων και Υπηρεσιών, την διατύπωσιν του Προγράμματος Ανασυγκροτήσεως της Ελληνικής Οικονομίας και την παρακολούθησιν της εκτελέσεως αυτού παρά των Υπουργείων εις τα οποία αύτη ανήκει” (άρθρο 1, παρ. 1). “Καθορίζει, εν συνεργασία μετά του κατά το άρθρον 2 του παρόντος Κυβερνητικού Οικονομικού Συμβουλίου, την γενικήν οικονομικήν και κοινωνικήν πολιτικήν του Κράτους και καταρτίζει το Πρόγραμμα Ανασυγκροτήσεως, επιδιωκομένης της προσαρμογής εις τούτο των εθνικών πόρων της Χώρας και του Κρατικού Προϋπολογισμού” (άρθρο 1, παρ.2, εδάφ. α).    

[16] “Παρά τη ΥΣΕΣΑ ωρίμασεν η ιδέα της ανάγκης συστάσεως του κεντρικού οργάνου προς αναδιοργάνωσιν της δημοσίας διοικήσεως και εκεί εσχηματίσθη ο πρώτος υπηρεσιακός πυρήν εξελιχθείς μεταγενεστέρως εις την ΙΙΙην Γενικήν Δ/νσιν του Υπουργείου Συντονισμού”. Παρατίθεται από τον Α. Σταυριανόπουλο, ό.π., σελ. 26.

[17] Β.Δ. 6ης Οκτωβρίου 1950, Περί οργανισμού του Υπουργείου Συντονισμού (ΦΕΚ Α΄ 223, 06-10-1950). Το εν λόγω Β.Δ. φέρει υπογραφή στις 4 Οκτωβρίου του ίδιου έτους.

[18] Βλ. σχετικά άρθρα 2-10, Β.Δ. 6ης Οκτωβρίου 1950.

[19] “Ο Κλάδος Διοικητικής Οργανώσεως έχει ως αντικείμενον την μελέτην και υπόδειξιν γενικών και ειδικών μέτρων δια την μάλλον πρόσφορον οικονομικήν και αποδοτικήν οργάνωσιν και λειτουργίαν των δημοσίων υπηρεσιών, ίδια δε των υπευθύνων δια την εφαρμογήν και τον έλεγχον της εφαρμογής του οικονομικού προγράμματος” (άρθρο 6, παρ. 1). “Ειδικώτερον εις τον Κλάδον Διοικητικής Οργανώσεως υπάγονται: α) η επεξεργασία σχεδίων νόμων και διαταγμάτων αφορώντων την οργάνωσιν υπηρεσιών του Κράτους, των οργανισμών της τοπικής αυτοδιοικήσεως ή νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου [η υπογράμμιση δική μας], β) η συγκέντρωσις στοιχείων και πληροφοριών περί της υφισταμένης διοικητικής οργανώσεως εν τη Χώρα και των αποτελεσμάτων αυτής, γ) η μελέτη και εισήγησις των μέτρων και μεθόδων προς βελτίωσιν της υφισταμένης οργανώσεως και τελειοποίησιν του διοικητικού εν γένει προσωπικού” (άρθρο 6, παρ. 2). 

[20] ΦΕΚ Α΄ 50, 10-02-1951. Το εν λόγω Β.Δ. φέρει υπογραφή στις 9 Φεβρουαρίου του ίδιου έτους.

[21] Βλ. σχετικά, άρθρο 4, παρ. 1-3. Ο επιτελικός ρόλος του Υπουργείου Συντονισμού που ενισχύεται από τις αρχές της δεκαετίας του 1950 υπογραμμίζεται και σε μεταγενέστερη έκθεση για την ελληνική διοίκηση του F.M.G. Willson, εμπειρογνώμονα του ΟΟΣΑ. Συγκεκριμένα ο Willson αναφερόμενος στην περίοδο του τέλους της δεκαετίας του 1940 και των αρχών της επομένης σημειώνει τα ακόλουθα: “The Minister [ενν. ο Υπουργός Συντονισμού] was given a special formal coordinative role tended to be come in part executive as well. Under the aegis of the Ministry of Co-ordination there grew up the apparatus of the modern economy – statistical office, research and planning unit, national accounts division, etc. Moreover, the Ministry did not remain concerned only with economic administration, but under its wing there appeared, in 1951, a Directorate-General of Administrative Organisation, concerned to push forward the improvement of efficiency in the bureaucracy by adoption of better standards of recruitment, by in-service training, and by the introduction of O&M practices [η υπογράμμιση δική μας].F.M.G. Willson, The Machinery of Government in Greece, Consultant’s Report, Technical Assistance Programme for 1966. GREECE: Activity AT (66) 03, OECD, Paris 1966, σ.σ. 47-48.       

[22] Αναφερόμαστε βεβαίως στην έκθεση του Παρέδρου του ΣτΕ Γ. Μαραγκόπουλου, Μέθοδοι επιλογής και εκπαιδεύσεως του προσωπικού της Διοικήσεως, Αθήνα 1950, ο οποίος τόνιζε την ανάγκη σύστασης κέντρου επιτελικής οργάνωσης στο γραφείο του Πρωθυπουργού, με έργο τη συνολική εποπτεία, τον προγραμματισμό και την επιτελική στήριξη του μεταρρυθμιστικού προγράμματος και της συνολικότερης έκθεσης, και πιο γνωστής, του καθηγητή Κ. Βαρβαρέσου, Έκθεσις επί του οικονομικού προβλήματος της Ελλάδος, Αθήνα 1952. Ο Βαρβαρέσος έθετε το ζήτημα της διοικητικής αναδιοργάνωσης και της συγκρότησης σύγχρονης δημόσιας διοίκησης στο κέντρο κάθε επιτυχημένης αναπτυξιακής προσπάθειας. Θεωρούσε μάλιστα ότι η ωφέλεια την οποίαν θα αποκόμιζε η χώρα από τη διοικητική μεταρρύθμιση θα ήταν μεγαλύτερη από αυτή που θα προέκυπτε “από την εκτέλεσιν και των πλέον δαπανηρών και μεγαλεπήβολων σχεδίων”, στο Κ. Βαρβαρέσος, Έκθεσις επί του οικονομικού προβλήματος της Ελλάδος, Αθήνα 2002 (επανέκδοση), σελ. 300. 

[23] Ν. 1811/1951 (ΦΕΚ Α΄ 141, 16-05-1951), Περί Κώδικος καταστάσεως των Δημοσίων Διοικητικών Υπαλλήλων. Από την έκθεση των AngusMaddison, AlexanderStavrianopoulos, BenjaminHiggins, βλ. ό.π., σ.σ. 93-94, πληροφορούμαστε ότι την ίδια επίσης εποχή (τέλη δεκαετίας του 1940-αρχών 1950) είχαν γίνει απόπειρες, με την βοήθεια ξένης εμπειρογνωμοσύνης, για την αναδιοργάνωση και άλλων βασικών υπουργείων. Λ.χ. αναφέρεται η προσπάθεια ανασυγκρότησης του Υπουργείου Γεωργίας (βασιζόμενη σε προγενέστερες έρευνες της UNRA και του FAO), καθώς και το έργο αναδιοργάνωσης του Υπουργείου Οικονομικών, το οποίο στηρίχθηκε και αυτό με τη σειρά του στα αποτελέσματα μιας αμερικανικής εταιρίας συμβούλων (Public Administration Servic eInc, of Chicago), η οποία διεξήγαγε σειρά ερευνών για την ελληνική δημόσια διοίκηση από το 1951 έως το 1954.  

[24] Α. Σταυριανόπουλος, ό.π., σελ. 26.

[25] Όπως πληροφορούμαστε από τον Α. Σταυριανόπουλο, ό.π., σελ. 26, η Κεντρική Επιτροπή Αναδιοργάνωσης Δημοσίων Υπηρεσιών συστάθηκε το 1958 και βασική της αποστολή ήταν η υποβοήθηση του έργου της ΙΙΙ Γενικής Δ/νσης του Υπουργείου Συντονισμού. Αποτελείτο από μέλη του Συμβουλίου της Επικρατείας, του Α.Σ.Δ.Υ., καθηγητές πανεπιστημίου, καθώς και ανώτατους κρατικούς λειτουργούς.     

[26] Για μια γενική επισκόπηση του παραγόμενου νομοθετικού έργου την περίοδο 1955-1961, βλ. Παναγιώτου Λ. Παπαγαρυφάλλου, Η Δημόσια Διοίκησις. Συμβολή εις την έννοιαν-Το περιεχόμενον-Τον σκοπόν-Την σημασίαν και την εξέλιξιν αυτής εν Ελλάδι, Αθήνα 1973, σ.σ. 46-47 και Σπύρου Ζευγαρίδη, Οργάνωση της Δημόσιας Διοικήσεως, Τεύχος Α΄ Θεωρητική Προσέγγιση, Αθήνα 1977, σ.σ. 34-35.   

[27] Α. Σταυριανόπουλος, ό.π., σ.σ. 27-28. Για την καταστρατήγηση του θεσμικού ρόλου του Α.Σ.Δ.Υ., βλ. χαρακτηριστικά Α. Σταυριανόπουλος, “Με ειλικρίνειαν και αντικειμενικότητα”, περ. Διοικητική Μεταρρύθμισης, έτος Β΄, τεύχος 2, σ.σ. 3-12, καθώς και Παναγιώτου Λ. Παπαγαρυφάλλου, Η Δημόσια Διοίκησις και το Ανώτατον Συμβούλιον Δημοσίων Υπηρεσιών. Συμβολή εις την έννοιαν της Δημοσίας Διοικήσεως και εις την αποστολήν του Α.Σ.Δ.Υ. ως συντελεστού της ευρύθμου και ομοιομόρφου λειτουργίας της, Αθήνα 1973. Ο συγγραφέας, έχοντας προφανή σχέση με τον θεσμό του Α.Σ.Δ.Υ., χωρίς ωστόσο να αναφέρεται ρητά, προσπαθεί να αμβλύνει τις εντυπώσεις και να υπερτονίσει τον ρόλο του Α.Σ.Δ.Υ. στις διαδικασίες επιλογής προσωπικού της δημόσιας διοίκησης. Ωστόσο, μια απλή ανάγνωση των πινάκων που παραθέτει ο συγγραφέας (βλ. σχετικά σ.σ. 66-70), που σχετίζονται με το ποσοστό των υπαλλήλων που προσελήφθηκαν στην ελληνική δημόσια διοίκηση την περίοδο 1964-1971 άνευ διαγωνισμών, αναιρεί ουσιαστικά την εικόνα που θέλει να διαμορφώσει ο συγγραφέας.

[28] Η σύνδεση της διοικητικής μεταρρύθμισης και της συνολικότερης οργάνωσης της κρατικής μηχανής με την επιτυχία της αναπτυξιακής προσπάθειας διατυπώθηκε επίσης με ιδιαίτερη σαφήνεια και σε δύο κομβικά κείμενα της εποχής: στο Προσωρινό Πρόγραμμα Οικονομικής Αναπτύξεως (1959), καθώς και στο αμέσως επόμενο Οριστικό Πενταετές Πρόγραμμα Οικονομικής Αναπτύξεως 1960-1964 (1960),  τα οποία προσδιόριζαν την αναπτυξιακή στρατηγική της Ελλάδας για τη δεκαετία του 1960.   

[29] Β.Δ. 633 της 16ης Σεπτεμβρίου 1960 (ΦΕΚ Α΄, 16-09-1960), Περί Οργανισμού του Υπουργείου Συντονισμού. Το εν λόγω Β.Δ. φέρει υπογραφή στις 14 Σεπτεμβρίου του ίδιου έτους.

[30] Βάσει του άρθρου 7, παρ. 2, εδαφ. Ι, του Β.Δ. 633/1960, αρμοδιότητα του Υποαρχείου ΝΑΤΟ ήταν η ενασχόλησή του με τα οικονομικά θέματα, που προέκυπταν από τη συμμετοχή της Ελλάδας στο Βορειοατλαντικό Σύμφωνο.  

[31] Βλ. σχετικά για την ΙΙΙ Γενική Διεύθυνση, Β.Δ. 633/1960, άρθρο 9, παρ. 1 και 2.

[32] Κωνσταντίνου Ε. Κούρτη, ό.π., σ.σ. 65-66.

[33] Το χρονικό όριο του 1967 χρησιμοποιείται εντελώς συμβατικά για την περιοδολόγηση της εποχής. Στην ουσία, η ιστορία της ελληνικής δημόσιας διοίκησης, τουλάχιστον όπως αποδεικνύεται από το πρωτογενές μας υλικό, φαίνεται να τέμνεται σε διαφορετικά σημεία, ανταποκρινόμενη σε διαφορετικής φύσεως προβλήματα και προκλήσεις, σε σχέση με τα συμβατικά όρια που θέτει η πολιτική ιστορία (λ.χ. οικονομική κρίση της δεκαετίας του 1970, μεταπολιτευτική προετοιμασία της χώρας για ένταξή της στην Ε.Ο.Κ., εξέλιξη του κοινωνικού κράτους στο πρώτο μισό της δεκαετίας του 1980, κ.α.). Το στοιχείο αυτό δεν θα πρέπει να μας εκπλήσσει, αφενός γιατί η προσπάθεια διατήρησης σταθερότητας και συνέχειας αποτελεί ίδιο χαρακτηριστικό κάθε δημόσιας διοίκησης (γραφειοκρατίας), αφετέρου, και λόγω ακριβώς αυτών των γνωρισμάτων της, η οποιαδήποτε εξουσία – ακόμη και εάν αυτή εκτρέπεται από τα δεδομένα συνταγματικά όρια, όπως η περίπτωση της ελληνικής στρατιωτικής δικτατορίας, πάντοτε επιζητά τον σταθερό πόλο της διοικητικής μηχανής, ως αναγκαία προϋπόθεση επιτυχίας του προγράμματός της. Για μια ενδιαφέρουσα παρουσίαση της σχέσης διοικητικής συνέχειας και απολυταρχικών καθεστώτων στον ευρωπαϊκό νότο μεταπολεμικά. Βλ. Δημήτρης Α. Σωτηρόπουλος, Κράτος και μεταρρύθμιση στη σύγχρονη Νότια Ευρώπη, Αθήνα 2007.                

[34]Διαβάζουμε χαρακτηριστικά μέσα από την έκθεση του O.E.C.D. του 1965: “…there was steady flow of Greek officials who went for periods of training, of varying duration, abroad. During the early years of the IIIrd Directorate-General’s existence, the training of public servants in foreign countries was principally financed from American sources and the flow was accordingly directed to a fairly large extent to the United States and American institutions abroad. From 1952 onwards, however, an increasing number of fellowships and training missions were financed by the Greek budget for public investment, the Bank of Greece and the State Scholarship Foundation, a quasi-government body (I.K.Y.) which was established in 1951”. Βλ. Angus Maddison, etal., ό.π., σ.σ. 96-97.   Λεπτομερή καταγραφή των πριν του 1964 διεθνών εκθέσεων επί του ζητήματος της ελληνικής διοίκησης μπορεί ο αναγνώστης να βρει στην πρώτη έκθεση Langrodτου 1964. Συγκεκριμένα, βλ. Georges Langrod, Έκθεσις αφορώσα την αναδιοργάνωσιν των δημοσίων υπηρεσιών εν Ελλάδι, μτφρ. Β. Ευθυμιάδη, Αθήνα 1964, σ.σ. 5-6 (ιδίως υποσημειώσεις 3 και 4).    

[35] Περισσότερα για το πρόγραμμα μετεκπαίδευσης στελεχών της ελληνικής διοίκησης σε ιδρύματα του εξωτερικού και τα αποτελέσματά του τo 1963, βλ. GeorgesLangrod, ό.π., σ.σ. 133-138. Για τα αποτελέσματα των ετών 1963-1965, βλ. τη δεύτερη έκθεση του ίδιου συγγραφέα, GeorgesLangrod, Έκθεσις αφορώσα την αναδιοργάνωσιν των δημοσίων υπηρεσιών εν Ελλάδι, Αθήνα 1964 [sic], σ.σ. 21-27, όπου παρατίθεται και σχετικός πίνακας, καθώς και σ.σ. 11-13. Επίσης, στο παράρτημα της ίδιας έκθεσης παρατίθεται το “Πρόγραμμα Μετεκπαιδεύσεως Ελλήνων Δημοσίων Υπαλλήλων εν Ολλανδία και Ηνωμένω Βασίλειω”, το οποίο συντάχθηκε από την ΙΙΙ Γενική Δ/νση Διοικητικής Οργάνωσης του Υπουργείου Συντονισμού και επισκοπούσε τα αποτελέσματα του προγράμματος επιμόρφωσης για το έτος 1964 και παράλληλα παρουσίαζε, σε γενικές γραμμές, το πρόγραμμα για το επόμενο έτος. Επισημαίνουμε σε αυτό το σημείο ότι η δεύτερη έκθεση του καθηγητή Langrod συντάχθηκε το 1965 και όχι τo 1964, όπως εκ παραδρομής ίσως αναφέρει η πρωτότυπη έκδοση. Η εν λόγω έκθεση αξιολογούσε την πρόοδο που είχε επιτευχθεί έως εκείνο το σημείο (στη βάση των συστάσεων της πρώτης έκθεσης), ενώ η θεματική της επικεντρωνόταν αποκλειστικά στην εξέταση της ΙΙΙ Γενικής Δ/νσης Διοικητικής Οργάνωσης του Υπουργείου Συντονισμού και του Α.Σ.Δ.Υ. Στο εξής και για λόγους συντομίας οι εν λόγω εκθέσεις θα αναφέρονται ως 1η έκθεση Langrod (1964) και ως 2η έκθεση Langrod (1965).       

[36] Μάλιστα, όπως χαρακτηριστικά σημειώνει ο Langrodστον πρόλογο της πρώτης έκθεσής του: “Ο συντάκτης της παρούσης εκθέσεως θεωρεί ως πρώτον καθήκον του να θέση πάντα αρμόδιον ενώπιον των ευθυνών του: καθ’ ην στιγμήν η Ελλάς εισέρχεται εις την Ευρωπαϊκήν Οικονομικήν Κοινότητα και οφείλει ως εκ τούτου να αντιμετωπίση τον οικονομικόν ανταγωνισμόν με τας χώρας αι οποίαι ανήκουν εις αυτήν, πρέπει άνευ αναβολής [η υπογράμμιση του συγγραφέα] ν’ αποκτήση τον κατάλληλον διοικητικόν εξοπλισμόν και δια τον λόγον αυτόν να δώση απόλυτον προτεραιότητα εις την διοικητικήν μεταρρύθμισιν”. 1η έκθεση Langrod (1964), σελ.6.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                          

[37] Σημαντικότατη πηγή πληροφοριών για το σύνολο των προγραμμάτων τεχνικής βοήθειας στην Ελλάδα την περίοδο 1947-1963 είναι οι σχετικοί πίνακες που παρατίθενται στο παράρτημα της έκθεσης τεχνικής βοήθειας του Ο.Ο.Σ.Α. του έτους 1965, οι οποίοι επισκοπούν τα προγράμματα τεχνικής βοήθειας (εθνικής και ξένης χρηματοδότησης) και αφορούν όλους τους παραγωγικούς τομείς της χώρας. Ενδεικτικά να αναφέρουμε ότι ο τομέας της δημόσιας διοίκησης σε προγράμματα τεχνικής βοήθειας, χρηματοδοτούμενα από εγχώριους και διεθνείς πόρους, καταλαμβάνει τη δεύτερη θέση, πριν από τα αντίστοιχα προγράμματα που αφορούν τη βιομηχανία. Σε ό,τι αφορά αποκλειστικά την προερχόμενη από τον Ο.Ο.Σ.Α. (άλλοτε Ο.E.E.C.) τεχνική βοήθεια προς την Ελλάδα χρειάζεται να σημειώσουμε ότι αυτή ξεκίνησε ουσιαστικά το 1956 με την έναρξη των ειδικών αναπτυξιακών προγραμμάτων.  Σχετικά βλ. AngusMaddison, etal., ό.π., Πίνακες Α-1 (a) κ.ε., σ.σ. 148-162, όπως και κεφ. VII, ιδίως σ.σ. 125-131.          

[38] Η δυναμική που προκαλούσε η ευρωπαϊκή προοπτική της Ελλάδας και η επίδρασή της στις στρατηγικές επιλογές της χώρας στον τομέα της δημόσιας διοίκησης, περιγράφονται το 1966 με ιδιαίτερα γλαφυρό τρόπο από τον Θεόδωρο Θωμόπουλο, στέλεχος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ο οποίος σημειώνει τα ακόλουθα: “Όσον δυσάρεστος και αν είναι η διάγνωσις της σοβαράς ασθενείας της Δημοσίας Διοικήσεως, όμως είναι μία πραγματικότης και καλούμεθα όλοι οι Έλληνες εις μίαν σταυροφορίαν εξευρέσεως των πλέον δραστικών φαρμάκων καταπολεμήσεως της ασθενείας ταύτης. Εν όψει μάλιστα και της εισόδου μας εις την Κοινήν Αγοράν, είναι αναγκαίον να συλλάβωμεν το πραγματικόν νόημα των συγχρόνων απαιτήσεων και να ακούσωμεν μετά της δεούσης προσοχής εις τα κελεύσματα της εποχής μας. Πρέπει μάλιστα να σπεύσωμεν, διότι το διεθνές όχημα της προόδου διέρχεται με καταπληκτικήν ταχύτητα και κινδυνεύομεν να μη το προλάβωμεν και να παραμείνωμεν και πάλιν πεζοπόροι υποανάπτυκτοι εις την ατραπόν του παρελθόντος μας”. Θεόδωρου Δ. Θωμόπουλου, “Συγκρότησις και λειτουργία υπηρεσιών προσωπικού της Δημοσίας Διοικήσεως”, στο συλλογικό Τα Προβλήματα της Συγχρόνου Δημοσίας Διοικήσεως, Σύλλογος Πτυχιούχων Ανωτάτης Σχολής Πολιτικών Επιστημών “Παντείου”, Αθήνα 1966, σελ. 76.      

[39] Με την τοποθέτηση αυτή συμφωνεί και oκαθηγητής Άγγελος Αγγελόπουλος στο περιοδικό Νέα Οικονομία, όταν, σχολιάζοντας την πρώτη έκθεση του γάλλου εμπειρογνώμονα, σημειώνει ότι: “Κατ’ αυτόν [ενν. τον Langrod], η ριζική μεταρρύθμισις της Δημόσιας Διοικήσεως δεν είναι εφικτή αν εκ παραλλήλου προς το έργον της βελτιώσεως της λειτουργίας των δημοσίων υπηρεσιών, δεν γίνουν αι απαραίτητοι δια την ευόδωσιν του έργου τούτου διαρθρωτικαί αλλαγαί εις άλλους τομείς και δη εις το εκπαιδευτικόν σύστημα”. Παρατίθεται στο παράρτημα της 2ης έκθεσης Langrod (3ο παράρτημα σ.σ. 1-7) και φέρει τα ακόλουθα στοιχεία: περ. “Νέα Οικονομία”, μηνιαία οικονομική ελληνική επιθεώρισης, αριθ. 12 (Δεκέμβριος 1964).   

[40] 2η έκθεση Langrod (1965), σελ. 11. Επίσης στην 1η έκθεση διαβάζουμε τα κάτωθι χαρακτηριστικά: “Κατ΄ακολουθίαν εις την πραγματικότητα δεν υπάρχει συντονισμός. Δεν είναι υπερβολή να λεχθή ότι και εις τον τομέα αυτόν υπάρχουν αμοιβαίαι δυσπιστίαι, δεσπόζει η στενής άποψις (“PAROCHIAL APPROACH”), η δε κεντρική Διοίκησις (ή μάλλον “αι κεντρικαί Διοικήσεις” αφού δεν υπάρχει ενότης) είναι επεκτατική (πολλαπλασιασμός των υπο-μονάδων) και πολύμορφος. Όχι μόνο υπάρχει σύγχυσις αρμοδιοτήτων και συνύπαρξις μονολιθικών όγκων, αλλά προσέτι-ελλείψει κατάλληλων και ευλίγιστων κορμών-αι αρθρώσεις είναι ελαττωματικαί και τα πάντα δίδουν μάλλον την εντύπωσιν ενός δυσαρμονικού και τυχαίου συνοθυλεύματος ανόμοιων και ασυντόνιστων οργάνων”. 1η έκθεση Langrod (1964), σελ. 38. Εκτενής αναφορά στην πολυδιάσπαση και στο ασυντόνιστο του χαρακτήρα της ελληνικής δημόσιας διοίκησης, η οποία, όπως χαρακτηριστικά αναφέρει ο συγγραφέας, παρουσιάζει εικόνα “παράλληλων μικρών αυτοκρατοριών” συναντά ο αναγνώστης κυρίως στην πρώτη έκθεση, η οποία εξετάζει και το πρόβλημα συντονισμού ανάμεσα στα τρία μεγάλα σώματα ελέγχου της δημόσιας διοίκησης, ήτοι του Συμβουλίου Επικρατείας, του Ελεγκτικού Συνεδρίου και του Α.Σ.Δ.Υ. Για περισσότερα, βλ. 1η έκθεση Langrod(1964), σ.σ. 36-50.

[41] “Ο τρόπος ούτος της προοδευτικής προσαρμογής είναι βεβαίως ολιγώτερον θεαματικός, αλλά δι’ αυτού αποφεύγονται άσκοποι αναστατώσεις και καθίστανται δυναταί προοδευτικαί βελτιώσεις”. Βλ. σχετικά, 1η έκθεση Langrod (1964), σ.σ. 86-87.

[42] Η κατηγορία των ανώτερων αυτών υπαλλήλων του κράτους έλαβε από τον Langrodτον τίτλο κατηγορία υπαλλήλων “Ε” (από το αρχικό γράμμα του ονόματος ΕΛΛΑΣ) και προέβλεπε, ανάμεσα στα άλλα, να αποτελεί έναν σχετικά περιορισμένο αριθμητικό πυρήνα στελεχών (περί τα 150 με 200 στελέχη), τα οποία, αν και ανήκοντα σε ένα κεντρικό όργανο (το Υπουργείο Συντονισμού) θα παρείχαν το έργο τους σε όλο το φάσμα της διοικητικής μηχανής, ανάλογα με τις ανάγκες του προγράμματος διοικητικής μεταρρύθμισης. Για περισσότερες πληροφορίες, βλ. 1η έκθεση Langrod (1964), σ.σ. 111-119. 

[43] “…η πραγματοποίησις της διοικητικής μεταρρυθμίσεως είναι έργον αυτών τούτων των υπαλλήλων, εις όλας τας βαθμίδας της δημοσίας διοικήσεως, χωρίς μεγαλόστομον ρητορείαν αλλά με μέτρον και με συνέπειαν εις τας ιδέας, τονώνοντας και ενδυναμώνοντας την πρωτοβουλίαν”. [H υπογράμμιση δική μας]. 1η έκθεση Langrod (1964), σελ. 92.

[44] Ν. 4355/1964 (ΦΕΚ Α΄ 146, 28-08-1964), Περί αρμοδιοτήτων του Υπουργείου Συντονισμού.  

[45] Εκτενή αναφορά στα προβλήματα σχέσεων και αρμοδιοτήτων ανάμεσα στο Υπουργείο Συντονισμού και το Υπουργείο Οικονομικών συναντάμε στην έκθεση Willsonτου 1966. Όπως μάλιστα τονίζει ο συγγραφέας: “The possibilities of conflict [ενν. ανάμεσα στους υπουργούς συντονισμού και οικονομικών] are much more serious than the normal unpopularity arising from arguments with the controller of government spending; real conflict between the two Ministries could lead to the atrophy of orderly economic development”. F.M.G. Willson, ό.π., σελ. 69, όπως και σ.σ. 50-51.    

[46] Πρόκειται για το άλλοτε Κέντρο Οικονομικών Ερευνών, που είχε ιδρυθεί το 1959 και μετονομάστηκε σε ΚΕΠΕ το 1964.  

[47] Β.Δ. 762 της 26ης Οκτωβρίου 1965 (ΦΕΚ Α΄ 190, 26-10-1965), Περί του Ανωτάτου Συμβουλίου Δημοσίων Υπηρεσιών και της Γενικής Διοικητικής Οργανώσεως. Το εν λόγω Β.Δ. φέρει υπογραφή στις 21 Οκτωβρίου του ίδιου έτους.

[48] Λόγος του Υπουργού Συντονισμού κ. Μητσοτάκη “επί του προβλήματος Διοικητικής Αναδιοργανώσεως” εκφωνηθείς εις την Πάντειον Σχολήν την 10.11.65, σ.σ. 3-4. Λυτό έγγραφο, αρχείο ?. Την ίδια εκτίμηση έχει και ο Σπ. Ζευγαρίδης, όταν υπογραμμίζει ότι: “Η εξέλιξη της ΓΔΔΟ σε ειδικό φορέα «αποκλειστικώς και κατά πλήρη απασχόλησιν υπεύθυνον δια το χειρισμόν των προβλημάτων της δημοσίας διοικήσεως» επηρεάστηκε ευνοϊκά από την πρώτη έκθεση Langrod”. Σπύρου Ζευγαρίδη, ό.π., σελ. 132.

[49] Όπως πληροφορούμαστε από τον τότε Υπουργό Συντονισμού Κ. Μητσοτάκη το εν λόγω πρόγραμμα είχε έξι κύριες κατευθύνσεις: 1)Την ορθολογική κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ των κεντρικών, περιφερειακών και αποκεντρωμένων φορέων. 2)Την απλούστευση των διαδικασιών και τη μείωση της γραφειοκρατίας. 3) Τη βελτίωση των σχέσεων διοίκησης και διοικουμένου. 4)Την ολοκλήρωση του έργου της διοικητικής κωδικοποίησης. 5)Την αναβάθμιση της ποιότητας του ανθρώπινου δυναμικού της δημόσιας διοίκησης. 6)Την εισαγωγή του θεσμού μετεκπαίδευσης των δημοσίων υπαλλήλων. Για λεπτομέρειες, βλ. σχετικά, Λόγος του Υπουργού Συντονισμού κ. Μητσοτάκη, ό.π., σελ. 5 και εξής.   
[50] Βάσει του άρθρου 6: “Η Γενική Διεύθυνσις Διοικητικής Οργανώσεως (Γ.Δ.Δ.Ο.) έχει ως αντικείμενον την μελέτην, επεξεργασίαν, προπαρασκευήν και υπόδειξιν των γενικών και ειδικών μέτρων των αφορώντων εις την διαρθρωτικήν και λειτουργικήν οργάνωσιν των δημοσίων υπηρεσιών και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου, την εισήγησιν προς λήψιν των αναγκαίων μέτρων δια την βελτίωσιν και τον εκσυγχρονισμόν της δημοσίας διοικήσεως επί τω τέλει της οικονομικωτέρας και αποδοτικωτέρας οργανώσεως και λειτουργίας των δημοσίων υπηρεσιών και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου και της καλυτέρας υπ’ αυτών εξυπηρετήσεως του κοινού και την παρακολούθησιν της εφαρμογής των συναφών μέτρων”.

[51] Βλ. σχετικά, 2η έκθεση Langrod (1965), σ.σ. 43-48.

[52] Αχρονολόγητο λυτό έγγραφο έξι σελίδων, άγνωστου συντάκτη, με τίτλο “Λειτουργική Διάρθρωσις της Γενικής Διευθύνσεως Διοικ. Οργανώσεως”.

[53] Βλ. σχετικά, 2η έκθεση Langrod (1965) σελ. 5 και σ.σ. 43-45.

[54] Βλ. χαρακτηριστικά την πρόταση της έκθεσης Willsonτο 1966, η οποία προτείνει τη συγχώνευση του Υπουργείου Συντονισμού με εκείνο του Υπουργείου Οικονομικών και τη δημιουργία ενός νέου Υπουργείου Οικονομικών και Δημοσιονομικών Υποθέσεων (Ministry of Economic Affairs and Finance), στο F.M.G. Willson, ό.π., Παράρτημα ΙΧ, σελ. 125. Τη ίδια πρόταση συγχώνευσης διατυπώνει δύο χρόνια νωρίτερα και ο Κωνσταντίνος Κούρτης, υποστηρίζοντας είτε τη δημιουργία ενός υπερ-υπουργείου (“…κατά το πρότυπον του Αγγλικού Treasury[…]”) είτε την υπαγωγή των αρμοδιοτήτων του Υπουργείου Συντονισμού στο Υπουργείο Προεδρίας. Βλ. σχετικά, Κωνσταντίνου Ε. Κούρτη, ό.π., σ.σ. 74-75.  

Newsletter

Sign up to our newsletter.