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Ces erreurs que nous avons faites en Grèce

Written by Reza Lahidji on .

stopLes élections législatives grecques du 17 juin ont donc conduit à la formation d’un nouveau gouvernement favorable à une ligne de dialogue avec les créanciers internationaux du pays, ouvrant la porte à une reprise effective des négociations entre les deux parties.

Il pourrait être utile, à ce stade, de revenir sur deux années de gestion de crise en Grèce sous l’égide de la Troïka (Commission européenne, Fonds monétaire international, Banque centrale européenne) afin d’éviter de reproduire les erreurs du passé, qui se sont soldées par l’impasse de ce printemps.

La première observation qui s’impose est l’inefficacité du programme d’assainissement des finances publiques grecques, dont les modalités ont été définies par la Troïka, et l’ampleur des coûts économiques et sociaux qu’elle a inutilement imposés au pays. En contrepartie du premier soutien financier de EUR 110 mrds accordé à la Grèce en 2010, la Troïka prescrivit au gouvernement un Plan d’ajustement économique (PAE) d’une sévérité inouïe : avec une hausse des recettes (fiscales et autres) équivalente à 5,5% du Produit Intérieur Brut (PIB) et de fortes baisses des salaires et des pensions de retraite dans le secteur public, le gouvernement grec diminua en 2010 le déficit public structurel (1) de plus de 9% du PIB, ce qui constitue de loin le plus grand effort d’ajustement consenti en une seule année par un pays développé.

La logique économique aurait voulu que l’on laissât le pays se remettre de l’impact d’une telle purge et retrouver un niveau d’activité qui, à lui seul, aurait permis une poursuite de la réduction du déficit. Las, le cap fixé par le PAE était une accentuation des mesures d’assainissement budgétaire destinée à permettre le retour de la Grèce sur les marchés financiers dès le printemps 2012. En juin 2011, il était devenu évident que ces objectifs ne seraient pas atteints : les rentrées fiscales marquaient le pas ; la dette publique, alimentée par des paiements d’intérêts extrêmement lourds, continuait à gonfler ; à défaut d’un nouveau soutien financier couvrant ses besoins en 2012 et au-delà, la Grèce se serait trouvée de nouveau dans la perspective d’un défaut. En septembre 2011, un second plan de sauvetage de EUR 130 mrds fut élaboré à la hâte, accompagné d’un nouveau Protocole d’accord (Memorandum of Understanding) égrénant un train de mesures supplémentaires, qu’un gouvernement grec exsangue signa finalement le 11 mars 2012, avant d’appeler à la tenue d’élections législatives anticipées.

La succession de mesures restrictives et d’annonces de coupes encore plus drastiques a maintenu l’économie dans un état de dépression prolongée. Loin de retrouver la croissance dès 2011 comme le prévoyait la Troïka dans le PAE initial, la Grèce enregistre en 2012 sa cinquième année consécutive de récession, qui se traduit par une baisse cumulée du PIB proche de 20 %, comparable à la Grande Dépression des années 1930 aux États-Unis. Le taux de chômage, qui approchait 23% au premier trimestre 2012, a plus que triplé en quatre ans. Il dépasse désormais 50% chez les 15-24 ans.

La tentation est grande d’incriminer l’incurie des grecs et de passer ainsi sous silence la part de responsabilité du FMI, de la Commission et de certains pays européens dans ce désastre. Il faut pourtant le reconnaître : le programme d’assainissement a été conçu dans une logique absurde de distribution aléatoire de coupes correspondant à des objectifs budgétaires irréalistes, sans aucune considération pour leurs effets, pour la capacité du pays à implémenter les mesures prescrites, ou pour ses besoins. Pire : on en est arrivé à imposer au gouvernement grec des engagements dont on savait qu’ils ne pourraient être tenus. Le nouveau Protocole d’accord comprend ainsi la promesse de réduire de 1,5% du PIB les dépenses sociales en dehors du champ de la santé et des retraites.

Ces dépenses, constituées essentiellement de pensions d’invalidité, du minimum vieillesse et d’allocations chômage, représentent 4,5% du PIB, un faible niveau selon les standards européens. Quel qu’ait été son salaire, un chômeur grec touche une indemnité fixe de 470 euros par mois pendant douze mois, au-delà desquels il n’est pour ainsi dire plus pris en charge par la protection sociale. En 2009, seuls 17% des personnes à la recherche d’un emploi touchaient une allocation chômage, comparés à 53% en France. Afin de diminuer ces dépenses d’un tiers alors même que le nombre de chômeurs explose, il faudrait donc réduire de façon drastique des allocations qui laissent déjà une fraction importante de la population très en-deçà du seuil de pauvreté. Aucun gouvernement ne sera en mesure de tenir un tel engagement, qui n’a pas davantage de sens sur le plan de l’efficacité économique que sur celui de la justice sociale.

Le deuxième enseignement important de ces deux années est que l’intervention extérieure, bien que massive, n’a pas su corriger les problèmes fondamentaux à l’origine de la crise des finances publiques. Au premier rang de ceux-ci se trouve la défaillance de l’État. Une récente étude de l’OCDE établit ainsi une cartographie de l’administration centrale grecque dont il ressort une impression de totale paralysie, résultante de décennies de formalisme bureaucratique, de multiplication de structures redondantes et de dilution des responsabilités(2).

Contrairement à une idée répandue, le secteur public grec n’est pas démesuré, même s’il existe une incertitude quant à sa taille réelle. Mais un ministère y comporte en moyenne 302 services au niveau central (auquels s’ajoutent 137 services déconcentrés), dont 20% ne sont constitués que d’un chef de service. Les structures de coordination sont inexistantes ou purement formelles. Les administrations publiques sont entièrement absorbées par la préparation de lois et de réglementations, dont la plupart a pour objet leur propre fonctionnement.

Elles en produisaient, au milieu de la dernière décennie, près de 12 000 par an, sans avoir la moindre capacité d’en assurer la mise en oeuvre et d’en vérifier le respect. L’absence de contrôle budgétaire, l’inflation des dépenses et la faiblesse des recettes fiscales ne sont finalement que des aspects particuliers de la stupéfiante ineptie de l’État grec.

La faute la plus importante de la Troïka a été de ne pas comprendre que ses efforts devaient avant tout tendre vers la création d’un État moderne en Grèce. Dès lors que l’on avait pris le parti de l’ingérence dans la conduite des affaires du pays, il était impératif d’en passer par une rationalisation drastique des structures administratives, des chaînes de décision et de l’appareil réglementaire ; de renforcer les organes et les procédures de contrôle, en accroissant notamment le rôle de supervision du Parlement ; de développer les capacités de coordination du premier ministre ; de faire obligation à toutes les entités publiques de tenir et de publier des comptes ; d’encourager la collecte de données et l’évaluation des effets des décisions publiques.

Une telle refondation du secteur public aurait permis d’orienter plus intelligemment les restrictions budgétaires et promu l’idée que les temps d’irresponsabilité, notamment fiscale, et de contournement de la loi étaient révolus. Elle aurait donné la parole et ouvert la voie à des citoyens grecs qui ne se reconnaissent pas dans ce système, notamment à des fonctionnaires compétents qui tentent de le réformer depuis bien plus longtemps que la Troïka. Elle aurait eu le soutien du peuple grec, dont elle aurait immédiatement amélioré certains aspects des conditions de vie. Mais de cela, rien n’a été fait, ou seulement de façon incidente et marginale.

L’approche suivie a, au contraire, consisté à définir des réformes dites structurelles qui ne répondent guère aux besoins du pays et de s’en remettre au gouvernement pour les appliquer(3). Naturellement, les mesures adoptées n’ont, pour partie, pas été mises en oeuvre. Ceci a provoqué l’irritation de responsables étrangers qui, n’ayant toujours pas admis l’incapacité du gouvernement grec, ont dénoncé sa mauvaise volonté.

Une autre partie des mesures n’a produit que des effets de surface dont les limites apparaîtront au fil du temps. Une illustration en est donnée par l’une des principales dispositions de la réforme des retraites adoptée en 2010, qui consistait à regrouper la myriade d’organismes d’assurance sociale que comptait alors le pays en treize caisses principales afin d’en améliorer la gestion, de dégager des économies et surtout d’y instaurer davantage de transparence. Les regroupements ont effectivement eu lieu, du moins en apparence puisque les organismes d’origine ont en fait perduré en conservant, sous le parapluie des caisses principales, une comptabilité, des règlementations et une gestion financière largement autonomes.

Enfin, certaines mesures pourraient avoir pour effet d’aggraver les défaillances de l’État grec. Il en est ainsi du vaste programme de privatisations, portant notamment sur les infrastructures et les industries de réseau dans un pays dont les capacités de régulation sont notoirement insuffisantes. Il est évident, aussi, que le programme d’assainissement a, jusqu’à ce jour, accru le caractère inégalitaire et inéquitable de la politique publique en Grèce.

Ces erreurs d’appréciation conduisent à se demander si les membres de la Troïka, et notamment la Commission européenne, ont eu, à quelque moment que ce soit, une vision claire de ce qu’il convenait de faire en Grèce. Il est vrai que par le passé, les instruments de la construction européenne n’ont guère été adaptés aux spécificités d’un pays tel que la Grèce, dont le cas est pourtant loin d’être unique. La manne des fonds structurels lui a été délivrée sans évaluation sérieuse et suivie de leurs effets. S’ils ont sans conteste permis de financer des projects importants pour le pays, les fonds structurels ont aussi favorisé le développement d’une administration parallèle en charge de leur gestion, sans éviter le piège de la corruption, de même qu’ils ont entretenu une dépendance macroéconomique à l’égard des transferts depuis l’extérieur. Sur le plan législatif, l’accent a été mis sur la transposition des directives européennes, sans s’intéresser à ce qu’il en advenait en pratique.

La Commission européenne s’est-elle réellement interrogée sur le sens de l’adoption de la Directive Seveso II, qui prévoit la définition de zones d’exclusion autour des installations industrielles classées, dans un pays qui n’a ni cadastre ni plan d’occupation des sols dignes de ce nom ? Face à la crise, la Commission et les pays membres qui appuient son action semblent donc avoir pallié leur absence de compréhension des problèmes et de vision de l’action à mener par les idées simplistes de l’ajustement structurel.

Que ces idées, parées il y a vingt ans du nom de thérapie de choc, aient produit les effets que l’on sait dans certains pays de l’ancien bloc communiste, que la théorie économique n’ait eu de cesse, depuis, de mettre l’accent sur l’importance des institutions, que la Grèce s’enfonce dans une crise sociale et une instabilité politique dangereuses, tout cela ne semble pas avoir suscité de doute dans l’esprit de ceux qui dictent la marche à suivre. Il est aujourd’hui urgent qu’ils reconnaissent leurs erreurs et modifient le sens de leur action.  

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Notes : (1). C’est-à-dire le déficit corrigé de l’influence, alors fortement négative, du cycle d’activité économique. (2). OECD Public Governance Reviews : Greece - Review of the Central Administration. OCDE, Paris, 2011. (3). A l’exception de la gestion budgétaire et financière, qui a été entièrement prise en main par la Troïka.

 

Reza Lahidji is an economist, an OECD expert and one of the authors of the functional review of the central public administration in Greece.

The article was initially published in Les Echos - reproduced here with the permission of the author.

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