Εκτύπωση

Μια νέα στρατηγική για τη διαχείριση των ανθρώπινων πόρων της δημόσιας διοίκησης

Συντάχθηκε απο τον/την Π.Κατσιμάρδος, Κ.Μπούας on .

HR2

Η διαχείριση του ανθρώπινου δυναμικού υπό συνθήκες κρίσης και δραστικού περιορισμού δημόσιων δαπανών συνιστά τη μεγαλύτερη ίσως πρόκληση για τη δημόσια διοίκηση. Το υψηλό κόστος μισθοδοσίας των ελλήνων δημοσίων υπαλλήλων (13,6% του ΑΕΠ το 2009, έναντι μόλις 11% μ.ο. στις χώρες-μέλη του ΟΟΣΑ[1]), τέθηκε εξαρχής στο επίκεντρο των μέτρων περιορισμού της δημόσιας δαπάνης, δημιουργώντας ένα ασφυκτικό και πρωτόγνωρο πλαίσιο άσκησης πολιτικής ανθρώπινου δυναμικού.

Η μείωση του μέσου μισθού αλλά και του αριθμού των μισθοδοτούμενων από τον κρατικό προϋπολογισμό[2] έχει αποτελέσει τη βασική προτεραιότητα στο διάστημα των τριών τελευταίων ετών. Η περικοπή των αποδοχών κατά μέσο όρο υπερβαίνει το 35%[3], ενώ ο αριθμός των μισθοδοτούμενων από τον κρατικό προϋπολογισμό έχει μειωθεί κατά 9,9% (76.408 άτομα) σε σχέση με το 2010[4]. Πλέον των παρεμβάσεων που έχουν πραγματοποιηθεί έως σήμερα, η Ελλάδα οφείλει να μειώσει τον αριθμό των απασχολούμενων στο δημόσιο τομέα κατά 150.000 μέχρι το τέλος του 2015[5].

Aναντίρρητα, η δημοσιονομική εξυγίανση συνιστά μια sinequanon συνθήκη για την έξοδο από την κρίση και την εξάλειψη του κινδύνου αποσταθεροποίησης του κοινωνικού και οικονομικού συστήματος. Στο πλαίσιο αυτό, η άσκηση περιοριστικής πολιτικής στα θέματα του ανθρώπινου δυναμικού του δημόσιου τομέα φαντάζει αναπόφευκτη. Το σύνολο άλλωστε των κρατών που καλούνται να ανταποκριθούν σε ένα εξόχως κρισιακό περιβάλλον, σχεδιάζουν ή εφαρμόζουν αντίστοιχες πολιτικές.

Table

Διακινδυνεύσεις και προκλήσεις

Παρά το γεγονός ότι οι οριζόντιες περικοπές σε μισθούς και προσωπικό αποτελούν συνήθη πρακτική σε περιόδους κρίσης, η επιλογή αυτή δεν είναι άνευ κόστους, ιδίως σε ότι αφορά τις μακροπρόθεσμες επιπτώσεις στη λειτουργική ικανότητα της διοίκησης. Πιο συγκεκριμένα, ενώ η εφαρμογή περιοριστικών πολιτικών συμβάλει βραχυπρόθεσμα στη δημοσιονομική προσαρμογή, μακροπρόθεσμα θέτει εν αμφιβόλω την αποτελεσματικότητα της διοίκησης -ιδιαίτερα όταν δεν εφαρμόζονται συμπληρωματικές παρεμβάσεις εκσυγχρονισμού των μεθόδων διαχείρισης του ανθρώπινου κεφαλαίου– καθώς περιορίζει τους διαθέσιμους πόρους. Επιπρόσθετα, με δεδομένη την ταχύτατη γήρανση του ανθρώπινου δυναμικού και την αδυναμία υποκατάστασης και ανανέωσης του, εξαιτίας του δραστικού περιορισμού των προσλήψεων[6], η διοίκηση αποστερείται διαρκώς δεξιοτήτων, εμπειρίας και τεχνογνωσίας. Η εν λόγω εξέλιξη υποθηκεύει, δίχως άλλο, την ικανότητα της διοίκησης να σχεδιάζει και να υλοποιεί δημόσιες πολιτικές.

 diagramme

Ταυτόχρονα, η μείωση του ύψους των αποδοχών, καθιστά μη ελκυστικό τον δημόσιο τομέα ως προς τη διατήρηση υφιστάμενων ή την προσέλκυση νέων ικανών και εξειδικευμένων στελεχών. Η ευρύτερη άλλωστε απαξίωση του ανθρώπινου δυναμικού οδηγεί αναπόφευκτα σε πτώση του ηθικού, μείωση της παραγωγικότητας των υπαλλήλων, ενώ συχνά συνδέεται και με αύξηση κρουσμάτων διαφθοράς.

Η πολιτική για το ανθρώπινο δυναμικό στην Ελλάδα: Μεταρρύθμιση ή το κρεβάτι του Προκρούστη;

Που βρίσκεται όμως η Ελλάδα σε σχέση με το ανωτέρω πλαίσιο και τις σύγχρονες τάσεις σχετικά με την πολιτική διαχείρισης του ανθρώπινου δυναμικού; Παρατηρώντας τις εξελίξεις, είναι προφανές ότι η Ελλάδα επιχειρεί κάποιες μεταρρυθμίσεις οι οποίες είτε παραμένουν ημιτελείς, είτε καθυστερούν, είτε ακυρώνονται από την ανάγκη εξυπηρέτησης υπέρτερων στόχων, δημοσιονομικού συνήθως χαρακτήρα.

Ειδικότερα, η εισαγωγή του νέου συστήματος αμοιβών, το ενιαίο μισθολόγιο (Ν.4024/2011), διόρθωσε μισθολογικές υπερβάσεις και ανορθολογισμούς σε δι-υπουργικό επίπεδο, επιτυγχάνοντας μια δικαιότερη κατανομή των πόρων μεταξύ του προσωπικού. Ωστόσο, σε αντίθεση με την αρχική του φιλοσοφία, οδήγησε σε εξίσωση προς τα κάτω σχεδόν το σύνολο των αμοιβών προκειμένου να καλυφτούν απώλειες από τα μειωμένα φορολογικά έσοδα. Παράλληλα, και προκειμένου να εξυπηρετηθεί η ανάγκη συγκράτησης των δαπανών «με κάθε κόστος» ανεφάρμοστες παρέμειναν οι διατάξεις που προέβλεπαν αμοιβή βάσει απόδοσης και επίτευξης στόχων (αρ. 19). Στο ίδιο πλαίσιο, παραμένουν έως σήμερα κενό γράμμα, οι προβλέψεις για εξέλιξη σύμφωνα με το νέο βαθμολόγιο, καθώς πέραν της αρχικής κατάταξης σε βαθμούς, δεν ακολούθησε –έως σήμερα- η αξιολόγηση και προαγωγή των ικανότερων εκ των υπαλλήλων στους επόμενους βαθμούς (αρ. 7). Υπό αυτή την έννοια το ενιαίο μισθολόγιο αποτέλεσε περισσότερο ένα εργαλείο δημοσιονομικής προσαρμογής παρά ένα εργαλείο εκσυγχρονισμού της πολιτικής διαχείρισης των ανθρώπινων πόρων.

Από την άλλη, ο τριμηνιαίος προγραμματισμός προσλήψεων και η μηνιαία παρακολούθηση των αποχωρήσεων συνιστά ένα πρώτο βήμα για την ευέλικτη διαχείριση των ανθρώπινων πόρων[7]. Επιπρόσθετα, η ηλεκτρονική διασύνδεση των δεδομένων της απογραφής με την Ενιαία Αρχή Πληρωμών, δύναται να θεωρηθεί ως βάση για την ευρύτερη σύνδεση της πολιτικής διαχείρισης ανθρώπινου δυναμικού με τη διαδικασία διαμόρφωσης του προϋπολογισμού και την οικονομική διαχείριση[8]. Ωστόσο, ο προγραμματισμός προσλήψεων και η παρακολούθηση των αποχωρήσεων δεν θα πρέπει να περιορίζεται στην απλή καταγραφή αριθμητικών δεδομένων στο πλαίσιο συμμόρφωσης με τις συμβατικές υποχρεώσεις του μνημονίου. Αντιθέτως, θα πρέπει να ενισχυθεί με τη δυνατότητα συλλογής και επεξεργασίας ποιοτικών στοιχείων διάγνωσης και προτεραιοποίησης αναγκών συμβάλλοντας στη διαμόρφωση ενός μηχανισμού ανίχνευσης, επιλογής και κατανομής των κατάλληλων ανθρώπινων πόρων για την επίτευξη τόσο βραχυπρόθεσμων, όσο και μεσο-μακροπρόθεσμων στόχων.

Προς τη διαμόρφωση μιας νέας στρατηγικής για το ανθρώπινο δυναμικό

Όπως λοιπόν συνάγεται από τα ανωτέρω, οι παρεμβάσεις που στοχεύουν αποκλειστικά στη συρρίκνωση του δημοσίου τομέα δεν μπορούν να αποτελούν τη μοναδική επιλογή, καθώς μακροχρόνια δεν αποτελούν βιώσιμη λύση. Ζητούμενο επομένως είναι η διαμόρφωση μιας ολιστικής στρατηγικής για τη δημόσια διοίκηση, ικανής να ανταποκριθεί στις απαιτήσεις για περισσότερα αποτελέσματα με λιγότερους πόρους (to do more with less). Η επίτευξη του σκοπού αυτού εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από την ικανότητά της διακυβέρνησης να προσαρμόζει εγκαίρως τις πολιτικές, να προτεραιοποιεί τους στόχους, να αναδιαρθρώνει τις δομές και να ανακατανέμει συνεχώς τους πόρους της στις απαιτήσεις ενός δυναμικά μεταλλασσόμενου περιβάλλοντος. Η έννοια της «στρατηγικής ευκινησίας» (strategicagility) αποτελεί τον πυρήνα μιας καινοτόμας προσέγγισης των δημόσιων οργανώσεων συνολικά, αλλά και της πολιτικής για τη διαχείριση του ανθρώπινου δυναμικού ειδικότερα.

Με επίκεντρο λοιπόν την ενίσχυση της ευκινησίας,  η στρατηγική διαχείρισης ανθρώπινου δυναμικού θα πρέπει να διαμορφωθεί έτσι ώστε να στηρίζει και να προωθεί μια δυναμική, ευπροσάρμοστη, εξωστρεφή, προσανατολισμένη στην ποιότητα του παραγόμενου έργου και υπηρεσίας διοίκηση. Η μετάβαση σε ένα νέο μοντέλο οργάνωσης και διαχείρισης ανθρώπινων πόρων προϋποθέτει την αξιοποίηση σύγχρονων τεχνικών και μεθόδων, προσαρμοσμένων ωστόσο στα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της ελληνικής διοίκησης και διοικητικής κουλτούρας. Το σύνολο των εργαλείων διαχείρισης ανθρώπινων πόρων, όπως το σύστημα προσλήψεων, αμοιβών, εξέλιξης, αξιολόγησης, μετακινήσεων και εκπαίδευσης θα πρέπει να μετασχηματιστεί ώστε να ανταποκρίνεται στις ανάγκες ευελιξίας και προσαρμοστικότητας, χωρίς να αγνοεί τους δημοσιονομικούς περιορισμούς.

Ειδικότερα, μια αντίστοιχη στρατηγική θα πρέπει, μεταξύ άλλων, να στοχεύει στην άρση όλων των εμπόδιων που έως σήμερα περιορίζουν την κινητικότητα, τόσο εντός, όσο και εκτός δημόσιου τομέα. Απαιτείται επίσης η δραστική ενίσχυση της δυνατότητας διαχείρισης και αξιολόγησης δεδομένων που σχετίζονται τόσο με το ανθρώπινο δυναμικό όσο και με τις υφιστάμενες και μελλοντικές ανάγκες. Η διάγνωση των αναγκών σε όρους προσφοράς και ζήτησης δεξιοτήτων και προσόντων είναι απαραίτητη, προκειμένου για τον ορθολογικό προγραμματισμό και την τεκμηρίωση των αποφάσεων σχετικά με τον αριθμό, τα ποιοτικά χαρακτηριστικά και την κατανομή του ανθρώπινου δυναμικού σε τομείς προτεραιότητας. Μέσα λοιπόν από το στρατηγικό προγραμματισμό για το ανθρώπινο δυναμικό (strategic workforceplanning) θα διασφαλίζεται ο στόχος της επάνδρωσης των δημόσιων οργανώσεων με το σωστό αριθμό ανθρώπων, τις κατάλληλες δεξιότητες, στη σωστή θέση, στο σωστό χρόνο[9].

Αντιστοίχως, το σύστημα αμοιβών θα πρέπει αφενός να είναι δίκαιο παρέχοντας ίδια αμοιβή για ίδια εργασία, αφετέρου να παρέχει κίνητρα σε ατομικό και οργανωσιακό επίπεδο για αύξηση της απόδοσης και επίτευξης στόχων. Η διαμόρφωση ενός στοχευμένου συστήματος κινήτρων το οποίο θα στηρίζεται στη μέτρηση και αξιολόγηση της απόδοσης των υπαλλήλων και των δομών (performancemanagement) προϋποθέτει βεβαίως την αλλαγή της κουλτούρας, την επίτευξη ευρύτερης συναίνεσης και ικανό χρονικό ορίζοντα για την αφομοίωσή του. Τα οφέλη από τη λειτουργία ενός συστήματος διοίκησης βάσει στόχων και απόδοσης, θα είναι πάντως περιορισμένα αν δεν υπάρχει σε μάκρο-οργανωσιακό επίπεδο η σύνδεση της στρατηγικής ανθρώπινου δυναμικού, με τους στρατηγικούς στόχους, τον προϋπολογισμό, τη διοίκηση απόδοσης και την πλήρη αξιοποίηση των τεχνολογιών πληροφορικής και επικοινωνίας.

Επίμετρο

Φαίνεται λοιπόν πως με ελάχιστες εξαιρέσεις, η σημερινή πολιτική για το ανθρώπινο δυναμικό αδυνατεί να αντισταθμίσει το κόστος που επιφέρουν οι περικοπές στην λειτουργική ικανότητα της διοίκησης, καθώς οι διαρθρωτικές αλλαγές υπονομεύονται ή/και αναβάλλονται στο βωμό της δημοσιονομικής εξυγίανσης. Εν μέσω κρίσης,  οι αποφάσεις που καθορίζουν την πολιτική διαχείρισης ανθρώπινου δυναμικού φαίνεται να διέπονται από ένα καθεστώς διαρκούς «έκτακτης ανάγκης», με βραχυπρόθεσμη στόχευση και αποσπασματικό χαρακτήρα. Δεν είναι λοιπόν τυχαίο, πως παρά τις περί του αντιθέτου εξαγγελίες, τόσο η κινητικότητα όσο και η παραγωγικότητα παραμένουν σε ιδιαίτερα χαμηλά επίπεδα, ενώ οι περικοπές συνεχίζουν να αφαιρούν πόρους, δυνάμεις και ηθικό από τη διοίκηση. Η δημοσιονομική κρίση αποτελεί ένα παράθυρο ευκαιρίας για την προώθηση μεταρρυθμίσεων, ωστόσο την ίδια στιγμή φαίνεται να εμποδίζει και να στρεβλώνει την εφαρμογή όσων μεταρρυθμίσεων δεν έχουν άμεσα δημοσιονομικά οφέλη. Το ανάχωμα στις δυσμενείς επιπτώσεις των επιλογών αυτών πρέπει να διαμορφωθεί μέσα από τις δυνάμεις της ίδιας της διοίκησης, τη χειραφέτηση της και την ανάδειξη των υγειών εκείνων δυνάμεων που έχουν τη γνώση και τη δυνατότητα να προτείνουν μια νέα αφήγηση για το κρίσιμο πεδίο διαχείρισης ανθρώπινου δυναμικού.

Παραπομπές:

1. OECD, (2012a) Public Sector Compensation in times of austerity, OECD Publishing, Paris.

2. OECD, (2012b), The Government Workforce of the Future: Innovation in strategic workforce planning in OECD countries, OECD Publishing, Paris.

3. OECD (2012c), Greece: Review of the Central Administration (Greek version): OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, http://dx.doi.org/10.1787/9789264179158-el

4. OECD, (2012d), Developing Human Resource Management Strategies to Support Strategic Agility in the Public Sector, OECD Publishing, Paris.


[1] OECD 2012a, Public Sector Compensation in times of austerity.

[2] Στον αριθμό αυτό δεν περιλαμβάνεται το προσωπικό των ΝΠΙΔ και των ΑΕ του Δημοσίου τα οποία δεν μισθοδοτούνται από τον κρατικό προϋπολογισμό, ο αριθμός και το προσωπικό των οποίων θα απογραφεί έως το τέλος του 2012 από το Υπουργεί Διοικητικής Μεταρρύθμισης.

[3] Η εκτίμηση αυτή περιλαμβάνει: α) τη μείωση των επιδομάτων κατά 20% το 2010 και την αντικατάσταση του 13-14ου μισθού από επίδομα 1000 ευρώ για όσους είχαν μηνιαίο μισθό λιγότερο από 3000 ευρώ. (OECD 2012 ο.π.). β) περαιτέρω μεσοσταθμική μείωση 25% λόγω εφαρμογής του ενιαίου μισθολογίου. (http://news.in.gr/economy/article/?aid=1231143478).

[4] Αξίζει να σημειωθεί πως ο συνολικός αριθμός των μισθοδοτούμενων από τον κρατικό προϋπολογισμό στις 9/10/2012  ανέρχεται σε 691.601. http://apografi.yap.gov.gr/apografi/default.asp.

[5] Μνημόνιο Οικονομικής και Χρηματοπιστωτικής Πολιτικής, 2/2012.

[6] Για την περίοδο 2011-2015 η Ελλάδα εφαρμόζει πολιτική περιορισμού των προσλήψεων 1:5 για το δημόσιο τομέα και 1:10 για τις δημόσιες επιχειρήσεις, επιτρέποντας μόνο μια πρόσληψη για κάθε πέντε ή δέκα  αποχωρήσεις αντίστοιχα (βλ. Μνημόνιο Οικονομικής και Χρηματοπιστωτικής Πολιτικής, 2/2012).

[7] Βλ. Μηνιαία στοιχεία αποχωρήσεων/προσλήψεων στο: http://www.ydmed.gov.gr/?p=3125, Τριμηνιαίο προγραμματισμό στο: http://www.ydmed.gov.gr/?p=2802

[8] Βλ. σχετικά :http://apografi.gov.gr/2012/10/1920

[9] OECD, 2012d, Developing Human Resource Management Strategies to Support Strategic Agility in the Public Sector.

Newsletter

Εγγραφείτε στο Newsletter μας.