Εκτύπωση

Διοικητική μεταρρύθμιση: λέξεις που ενώνουν, πολιτικές που διχάζουν, πρακτικές που επιβιώνουν

Συντάχθηκε απο τον/την Πέτρος Κατσιμάρδος on .

MultiwayReform1. Διαφορετικές προσεγγίσεις, προσδοκίες και κριτήρια επιτυχίας

Από την έναρξη της κρίσης έως σήμερα, υπάρχει μια διχογνωμία σχετικά με την πρόοδο των μεταρρυθμίσεων στο πεδίο της δημόσιας διοίκησης. Από τη μια, οι διεθνείς οργανισμοί  συχνά πιστοποιούν την πρόοδο, σημειώνοντας  ωστόσο ότι «πολλά ακόμα μένουν να γίνουν»[1].  Από την άλλη,  ορισμένοι φορείς καθώς και μέρος της επιστημονικής κοινότητας διαπιστώνει στασιμότητα ή/και αποτυχία των μεταρρυθμίσεων[2].

 

Σε πρώτη ανάγνωση, η διχογνωμία φαίνεται να αφορά το πόσο αυστηρά κρίνει κάποιος τις μεταρρυθμιστικές παρεμβάσεις, δηλαδή αν βλέπει το ποτήρι μισό-γεμάτο ή μισό- άδειο.  Όμως μια πιο προσεκτική ματιά αποκαλύπτει μια σύγχυση και διαφωνία σχετικά με το τι είναι η διοικητική μεταρρύθμιση και ποιο είναι το αναμενόμενο αποτέλεσμα των μεταρρυθμιστικών παρεμβάσεων. Κάθε πλευρά αξιολογεί τα έως σήμερα αποτελέσματα διαφορετικά, καθώς προσεγγίζει με διαφορετικό τρόπο την ίδια την έννοια της διοικητικής μεταρρύθμισης. Όλοι βέβαια συμφωνούν ότι η διοικητική μεταρρύθμιση αφορά ένα σύνολο παρεμβάσεων για την επίλυση των προβλημάτων της δημόσιας διοίκησης. Όλοι επίσης συμφωνούν ότι η ελληνική δημόσια διοίκηση έχει σοβαρά προβλήματα. Ωστόσο, δεν φαίνεται να συμφωνούν όλοι στο ποιο είναι το κύριο πρόβλημα της δημόσιας διοίκησης  και συνεπώς ποια πρέπει να είναι η πολιτική για τη διοικητική μεταρρύθμιση.

Προκειμένου λοιπόν να κριθεί αν υπάρχει πρόοδος στο πεδίο της διοικητικής μεταρρύθμισης θα πρέπει πρώτα να αποσαφηνιστεί η ίδια η έννοια της μεταρρύθμισης, θα πρέπει δηλαδή να οριστεί τι συνιστά μεταρρύθμιση. Είναι γνωστό, ότι ο τρόπος διατύπωσης ενός προβλήματος προδιαγράφει και τη λύση του (Edelman, 1988). Έτσι, και η εννοιολόγηση της διοικητικής μεταρρύθμισης ξεκινά από τον ορισμό του προβλήματος που επιχειρεί να λύσει. Στο πλαίσιο της ελληνικής κρίσης, το πρόβλημα της δημόσιας διοίκησης διατυπώθηκε εξαρχής ως πρόβλημα μεγέθους και κόστους του δημοσίου τομέα[3]. Συνεπώς, δεν είναι παράλογο το γεγονός ότι στο πλαίσιο της εφαρμοζόμενης πολιτικής, η έννοια της διοικητικής μεταρρύθμισης έχει ταυτιστεί με τη μείωση του μεγέθους του κράτους και των δημοσίων δαπανών (downsizing). Αν ως διοικητική μεταρρύθμιση οριστεί «η τεχνητή πρόκληση μετασχηματισμού της διοίκησης ενάντια στην αντίσταση» (Caiden, 1969), τότε όλες οι αλλαγές συνιστούν μεταρρυθμίσεις και όλες οι έως σήμερα παρεμβάσεις που επέφεραν αλλαγές κρίνονται ως επιτυχείς. Κάθε μείωση δομών, δαπανών ή προσωπικού, μετασχηματίζει τη διοίκηση, συνεπώς συνιστά μια επιτυχή μεταρρυθμιστική παρέμβαση σύμφωνα με τον παραπάνω ορισμό. Βάσει αυτής της θεώρησης, η Ελλάδα είναι «πρωταθλήτρια στις μεταρρυθμίσεις»[4], οπότε ορθώς επισημαίνεται από την πλευρά των δανειστών και των διεθνών οργανισμών η πρόοδος που έχει επιτευχθεί. Αυτή είναι μια «οικονομική» προσέγγιση της διοικητικής μεταρρύθμισης, η οποία εστιάζει στις εισροές (inputs).

Όμως η θεώρηση αυτή είναι μονοδιάστατη, καθώς εξετάζει μόνο την οικονομική/δημοσιονομική πτυχή των μεταρρυθμίσεων. Δεν αποκλείεται βέβαια, μια μεταρρυθμιστική παρέμβαση να οδηγεί σε δημοσιονομικά ωφέλιμο αποτέλεσμα. Αλλά η εξοικονόμηση πόρων δεν είναι ο μοναδικός σκοπός μιας ολοκληρωμένης μεταρρυθμιστικής πολιτικής. Άλλωστε, παρεμβάσεις που στοχεύουν μονοδιάστατα στην μείωση της δαπάνης, μπορεί βραχυπρόθεσμα να συμβάλλουν στη δημοσιονομική προσαρμογή, ωστόσο μακροπρόθεσμα επιδρούν αρνητικά στην ικανότητα της διοίκησης να λειτουργεί αποτελεσματικά και να παρέχει υπηρεσίες (OECD, 2011). Tο πρόσημο μιας παρέμβασης ενδεχομένως να είναι εντελώς διαφορετικό, αν οριστεί διαφορετικά η έννοια της διοικητικής μεταρρύθμισης. Πράγματι, αν ως διοικητική μεταρρύθμιση οριστεί «η προκλητή μόνιμη βελτίωση στη διοίκηση» (Wallis, 1989), τότε διαφοροποιείται σημαντικά η στόχευση και τα κριτήρια επιτυχίας. Στην περίπτωση αυτή, εξετάζεται αν μια παρέμβαση α) επέφερε βελτίωση στη δημόσια διοίκηση και β) αν η βελτίωση αυτή είναι μόνιμη. Η βελτίωση αφορά τη λειτουργία της διοίκησης και αναμενόμενο αποτέλεσμα είναι καλύτερες, περισσότερες ή/και φθηνότερες υπηρεσίες προς πολίτες και επιχειρήσεις. Αυτή είναι μια «λειτουργική» προσέγγιση των μεταρρυθμίσεων η οποία εστιάζει στις εκροές (outputs).

Η διαφορά ανάμεσα στις δυο προσεγγίσεις είναι προφανής. Στο πλαίσιο της οικονομικής προσέγγισης, κάθε μείωση δομών και δαπανών συνιστά επιτυχή μεταρρύθμιση ακόμα κι’ αν υποβαθμίζει την ποιότητα ή καταργεί υπηρεσίες. Αντίθετα, στο πλαίσιο της λειτουργικής προσέγγισης μια βελτίωση στην παροχή υπηρεσιών, συνιστά επιτυχή μεταρρύθμιση ακόμα κι’ αν απαιτείται η επένδυση επιπλέον πόρων. Ενώ λοιπόν και οι δυο τύποι παρεμβάσεων προκαλούν αλλαγές στις δομές και χαρακτηρίζονται ως διαρθρωτικές, έχουν εντελώς διαφορετικό προσανατολισμό και στόχευση, ώστε τελικά όλοι να αποδέχονται την ανάγκη διαρθρωτικών/δομικών  μεταρρυθμίσεων αλλά να εννοούν εντελώς διαφορετικά πράγματα.

2. Από τη θεωρία στην πράξη: Διαμόρφωση πολιτικής και πραγματικές επιπτώσεις

Το πρόβλημα εννοιολόγησης της διοικητικής μεταρρύθμισης δεν είναι θεωρητικό. Αντίθετα έχει πραγματικές συνέπειες, καθώς η υιοθέτηση της μιας προσέγγισης προϋποθέτει  την επιλογή συγκεκριμένων στόχων, προτεραιοτήτων, δράσεων και αναμενόμενων αποτελεσμάτων έναντι άλλων. Αν όμως το αρχικό πρόβλημα είναι διαφορετικό και πιο σύνθετο από αυτό που έχει διαγνωστεί, τότε ακόμα και η επίτευξη των στόχων δεν οδηγεί σε επίλυσή του. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η προσπάθεια αναδιοργάνωσης των διοικητικών δομών, στο πλαίσιο της ελληνικής κρίσης. Η λειτουργική αξιολόγηση του ΟΟΣΑ (OECD, 2012), διατύπωσε το πρόβλημα των διοικητικών δομών συστημικά, εστιάζοντας στον κατακερματισμό, στην ανορθολογική κατανομή αρμοδιοτήτων και στελέχωση, στην έλλειψη επικοινωνίας και συντονισμού και στην αδυναμία ελέγχου αποτελεσμάτων και απόδοσης. Οι αντίστοιχες συστάσεις προσανατολίζονταν στη βελτίωση των αποτελεσμάτων και εκροών. Ωστόσο, αντί εφαρμογής συνολικά των συστάσεων προωθήθηκε η εφαρμογή μιας μονομερώς περιοριστικής πολιτικής που έθεσε κύριο στόχο την οριζόντια μείωση των διοικητικών δομών κατά 30%[5]. Η παρέμβαση έφερε τον τίτλο «αναδιοργάνωση δομών», έστω κι΄ αν στην ουσία δεν αποτελούσε παρά μια δράση δημοσιονομικής προσαρμογής. Τα αναμενόμενα αποτελέσματα εκτιμήθηκαν σε όρους εξοικονόμησης και δημοσιονομικού οφέλους, δηλαδή εστίασαν  στη μείωση των  εισροών και όχι στη βελτίωση των εκροών[6].

Είναι λοιπόν πιθανό την ίδια στιγμή που  η μια «μεταρρύθμιση» επιτυγχάνει τους στόχους της (downsizing), μια άλλη –άλλου τύπου- μεταρρύθμιση στο ίδιο πεδίο να ακυρώνεται ή να καθυστερεί (βελτίωση ποιότητας παρεχόμενων υπηρεσιών). Ακολούθως, αναλύεται βάσει αυτής της υπόθεσης  η παρέμβαση στις αποκεντρωμένες δομές[7] σε τρία πεδία πολιτικής: τη φορολογική διοίκηση, τη δικαιοσύνη και την κοινωνική ασφάλιση. Όπως προκύπτει, και στα τρία αυτά πεδία παρατηρήθηκε μείωση των αποκεντρωμένων δομών πλέον του οριζόντιου στόχου 30% (πίνακας 1). Αντίστοιχα, υπήρξε μείωση του προσωπικού και των δαπανών λειτουργίας. Ενδεικτικά,  η ετήσια εξοικονόμηση από τη συγχώνευση των Δ.Ο.Υ. υπολογίστηκε στα 9,5 εκ. € ανά έτος[8], ενώ η ετήσια εξοικονόμηση από τη συγχώνευση ειρηνοδικείων εκτιμήθηκε στο 1 εκ.€[9]. Στα υποκαταστήματα του ΙΚΑ/ΕΤΑΜ στις 31/12/2011 υπηρετούσαν 8.106 διοικητικοί υπάλληλοι έναντι 9.689 στις  31/12/2009[10].

Πίνακας 1: Μείωση περιφερειακών δομών ανά πεδίο πολιτικής

Πεδίο

Δομές

1/2011

12/2012

Μείωση

Φορολογική διοίκηση

Αριθμός Δ.Ο.Υ. (1)

287

120

58%

Δικαιοσύνη

Αριθμός Ειρηνοδικείων (2)

301

154

48%

Κοινωνική ασφάλιση

Αριθμός υποκαταστημάτων & παραρτημάτων ΙΚΑ ΕΤΑΜ (3)

251

116

53%

Πηγές:  (1) http://www.capital.gr/tax/news_tax.asp?id=1856385

              (2) ΠΔ  110/12 (ΦEK 193/10-10-2012

              (3) http://www.ika.gr/gr/infopages/downloads/rollout_a3.cfm

Από την πλευρά των εισροών και του κόστους, οι ανωτέρω παρεμβάσεις κρίνονται επιτυχημένες. Οι αρμόδιοι υπουργοί, πράγματι παρουσίασαν τη μείωση των δομών και του λειτουργικού κόστους ως μεταρρύθμιση στο αντίστοιχο πεδίο πολιτικής. Η αναδιοργάνωση ολοκληρώθηκε σύμφωνα με το πλάνο και τα χρονοδιαγράμματα που είχαν τεθεί και η πολιτική ηγεσία υπήρξε συνεπής τόσο σε σχέση με τις υποχρεώσεις που είχε αναλάβει έναντι των δανειστών (δράσεις Μνημονίου), όσο και σε σχέση με τις εξαγγελίες στο εσωτερικό και τα ΜΜΕ.  Τι συμβαίνει όμως, όταν οι ίδιες παρεμβάσεις αξιολογούνται από την πλευρά των εκροών και των αποτελεσμάτων;

Στο πεδίο της δικαιοσύνης υπάρχει μια σαφής υποβάθμιση των παρεχόμενων υπηρεσιών σε όρους χρόνου εξυπηρέτησης και κόστους πρόσβασης για τους πολίτες και τις επιχειρήσεις. Στο εξεταζόμενο διάστημα υπήρξε μείωση της λειτουργικής ικανότητας, καθώς αυξήθηκε σημαντικά τόσο ο μέσος χρόνος για την εκδίκαση αστικών και εμπορικών διαφορών πρωτοβάθμια, όσο και ο μέσος χρόνος για την επίλυση των επιχειρηματικών διαφορών (resolvinginsolvency). Ο αριθμός εκκρεμών δικαστικών υποθέσεων ανά κάτοικο υπερδιπλασιάστηκε, ενώ  δεν υπήρξε βελτίωση στον εκσυγχρονισμό και τη μηχανογράφηση των δικαστικών υπηρεσιών με τη χρήση ΤΠΕ (πίνακας 2).

Πίνακας 2: Δείκτες απόδοσης στο πεδίο πολιτικής δικαιοσύνη

Δείκτης

2010

2012

Xρόνος για την εκδίκαση αστικών και εμπορικών διαφορών πρωτοβάθμια (ημέρες)

190

460

Ποσοστό εκδίκασης αστικών και εμπορικών διαφορών πρωτοβάθμια

79%

59%

Αριθμός αστικών και εμπορικών υποθέσεων που εκκρεμούν (ανά κάτοικο)

1,7

4,3

Δικαστική επίλυση επιχειρηματικών διαφορών (σε έτη)

2

3,5

Χρήση Συστημάτων ΤΠΕ για την καταγραφή και διαχείριση των υποθέσεων

1,5

1,5

Πηγή: http://ec.europa.eu/justice/effective-justice/files/justice_scoreboard_2014_en.pdf

Όμως και σε ότι αφορά το κόστος πρόσβασης, υπήρξε σημαντική επιβάρυνση είτε με την επιβολή παράβολων σε διαδικασίες που πριν προσφέρονταν δωρεάν, είτε με τον υπερδιπλασιασμό παράβολων και άλλων τύπων δαπανών σε διαδικασίες που προυπήρχε κάποιο κόστος (πίνακας 3).

Πίνακας 3: Κόστος πρόσβασης στις υπηρεσίες στο πεδίο πολιτικής δικαιοσύνη

Περιγραφή

Κόστος

 

2010

2012

Παράβολο για άσκηση έφεσης

0

200

Παράβολο για άσκηση αναίρεσης

0

300

Παράβολο για αναψηλάφηση

0

400

Παράβολο για έγκληση (άρθρ. 46 παρ. 2 Κώδικα Ποινικής Δικονομίας)

10

100

Δικαστικό ένσημο (+ υπέρ τρίτων τέλη) για αγωγή με χρηματικό αντικείμενο 20.000

120

214

Δικαστικά έξοδα ποινικής διαδικασίας

 

 

  • Επί αποφάσεων Πταισματοδικείου

25

50

  • Επί αποφάσεων Μονομελούς Πλημμελειοδικείου

40

80

  • Επί αποφάσεων Μικτού Ορκωτού Δικαστηρίου

120

360

  • Επί αποφάσεων Τριμελούς Εφετείου Κακουργημάτων

120

360

  • Επί αποφάσεων Μικτού Ορκωτού Εφετείου

250

500

  • Επί αποφάσεων λοιπών Ποινικών Δικαστηρίων

85

200

Πηγή:  Ν. 4055/2012 (ΦΕΚ 51/ Α/12.3.2012)

Όπως προκύπτει, οι δικαστικές υπηρεσίες έγιναν περισσότερο χρονοβόρες και πιο ακριβές, παρά την «αναδιοργάνωση» των αποκεντρωμένων δομών και πιθανόν λόγω αυτής. Οι πολίτες και επιχειρήσεις απαιτείται πλέον να πληρώσουν περισσότερα χρήματα για να έχουν πρόσβαση στις ίδιες υπηρεσίες. Επιπλέον, θα πρέπει -κατά μέσο όρο- να περιμένουν περισσότερο μέχρι να εκδικαστεί μια υπόθεση. Συνολικά παρατηρείται μια σαφής μείωση της αποτελεσματικότητας και της ποιότητας σε ότι αφορά τις εκροές στο πεδίο της δικαιοσύνης.

Στο πεδίο της φορολογικής διοίκησης οι λειτουργικές εκροές αφορούν την είσπραξη οφειλών και την πραγματοποίηση ελέγχων. Όπως προκύπτει, η μείωση των δομών δεν βελτίωσε την λειτουργική ικανότητα. Η φορολογική διοίκηση παραμένει αναποτελεσματική, παρουσιάζοντας μεγάλες αποκλίσεις των αποτελεσμάτων σε σχέση με τους στόχους. Η υστέρηση στον αριθμό των ελέγχων υπερβαίνει το 40% για το 2013, ενώ τα αποτελέσματα σε ότι αφορά την εισπρακτική ικανότητα είναι εξίσου απογοητευτικά (πίνακας 4).

Πίνακας 4: Δείκτες απόδοσης φορολογικής διοίκησης

 Περιγραφή

Στόχος 2013

Αποτέλεσμα

Απόκλιση

Εισπράξεις

 

 

 

Είσπραξη παλαιών οφειλών

1900 εκ €

1518 εκ €

-20%

% είσπραξης ληξιπρόθεσμων οφειλών

24,50%

18,70%

-5,80%

Έλεγχοι & εισπράξεις μεγάλων επιχειρήσεων

 

 

 

Πλήθος τακτικών ελέγχων

596

324

-46%

% Είσπραξης από τακτικούς ελέγχους 

75%

54,60%

-20,40%

Πλήθος προσωρινών ελέγχων 

680

590

-13%

% Είσπραξης από προσωρινούς ελέγχους 

55%

54,80%

-0,20%

Έλεγχοι & εισπράξεις φυσικών προσώπων

 

 

 

Πλήθος τακτικών ελέγχων 

910

454

-50%

% Είσπραξης από τακτικούς ελέγχους 

65%

22,40%

-42,60%

Πηγή : http://www.publicrevenue.gr/kpi/public/report/2013/18/0000/

Αλλά και ως προς την ποιότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών, δηλαδή από την πλευρά της εξυπηρέτησης πολιτών και επιχειρήσεων,  δεν υπήρξε σημαντική βελτίωση στο εξεταζόμενο διάστημα, όπως τουλάχιστον προκύπτει από τη συγκριτική αξιολόγηση του σχετικού δείκτη (payingtaxes) της WorldBank[11]  (πίνακας 5). Η απόσταση της Ελλάδας από τις καλύτερες επιδόσεις μεγαλώνει σταθερά από το 2009 και ύστερα, περίοδο κατά την οποία έλαβε χώρα η αναδιοργάνωση των Δ.Ο.Υ.

Πίνακας 5 : Εξέλιξη του δείκτη payingtaxes του Doingbusiness 2006-2014

Economy

DB 2006

DB 2007

DB 2008

DB 2009

DB 2010

DB 2011

DB 2012

DB 2013

DB 2014

Greece

62.73

65.32

65.64

74.85

74.85

74.85

75.27

77.35

77.87

Πηγή: http://www.doingbusiness.org/data/distance-to-frontier

Στο πεδίο της φορολογικής μεταρρύθμισης, πράγματι υπήρξε μείωση δομών και λειτουργικών δαπανών, όμως δεν υπήρξε ουσιαστική βελτίωση της διοικητικής ικανότητας και της ποιότητας των υπηρεσιών. Όπως και στην περίπτωση της δικαιοσύνης, μπορεί κάποιος να ισχυριστεί ότι οι παρεμβάσεις αναδιοργάνωσης υπήρξαν επιτυχείς, αν αυτό που ενδιαφέρει είναι η άμεση επίπτωση στο κόστος λειτουργίας. Από την άλλη, επίσης έχει δίκιο όποιος ισχυριστεί ότι όχι μόνο δεν υπήρξε βελτίωση αλλά ότι το κόστος της ακολουθούμενης περιοριστικής πολιτικής (απώλεια δημοσίων εσόδων λόγω αδυναμίας είσπραξης οφειλών και πραγματοποίησης ελέγχων) ήταν κατά πολύ μεγαλύτερο από το όφελος (μείωση λειτουργικών δαπανών).

Στο πεδίο της κοινωνικής ασφάλισης,  η κύρια αρμοδιότητα του ΙΚΑ ΕΤΑΜ –μετά την μεταφορά των αρμοδιοτήτων παροχής υπηρεσιών υγείας- σχετίζεται με την απονομή των συντάξεων. Οι καθυστερήσεις στην απονομή συντάξεων ήταν πρόβλημα που υπήρχε πριν τη κρίση, συνεπώς η μείωση του χρόνου απονομής σύνταξης θα έπρεπε να αποτελεί κύριο  ζητούμενο της αναδιοργάνωσης. Όπως προκύπτει από τα στοιχεία, το πρόβλημα επιδεινώθηκε κατά τη διάρκεια της κρίσης, ενώ η μείωση δομών και προσωπικού επέδρασε αρνητικά στην ποιότητα των υπηρεσιών[12]. Η καθυστέρηση στην απονομή σύνταξης φτάνει σε ορισμένες περιπτώσεις τους 24 μήνες ενώ σε καμιά περίπτωση δεν είναι λιγότερη από 10 μήνες[13]. Το Μάρτιο του 2014 οι εκκρεμείς υποθέσεις απόδοσης κύριων και επικουρικών συντάξεων ξεπερνούσαν τις 77.000,  ενώ οι μηνιαίες απώλειες εσόδων του δημοσίου από την καθυστέρηση απόδοσης όλων των συντάξεων, έφτανε τα  25εκ. ευρώ[14]. Η μείωση δομών και προσωπικού μείωσε το λειτουργικό κόστος, ωστόσο είχε άμεσες αρνητικές επιπτώσεις στις διοικητικές εκροές και την ποιότητα των υπηρεσιών και έμμεσες αρνητικές δημοσιονομικές συνέπειες, οι οποίες περιόρισαν το όφελος  της περιοριστικής πολιτικής.

Στο σύνολο των πεδίων που εξετάστηκαν, παρατηρείται ότι η μονομερής εφαρμογή περιοριστικής πολιτικής  δεν οδήγησε σε κάποια μόνιμη βελτίωση της διοικητικής ικανότητας ή της ποιότητας των υπηρεσιών. Ως προς τις λειτουργικές εκροές και τα αποτελέσματα υπήρξε στασιμότητα, αν όχι επιδείνωση. Μάλιστα, σε όλες τις περιπτώσεις μπορεί να υποστηριχθεί ότι το κόστος της «μη-λειτουργικής μεταρρύθμισης» μετακυλήθηκε στους πολίτες και τις επιχειρήσεις. Στο πεδίο της δικαιοσύνης άμεσα υπό τη μορφή παράβολων. Στο πεδίο της φορολογικής διοίκησης υπό τη μορφή νέων φορολογικών μέτρων που επιβλήθηκαν λόγω της υπό-απόδοσης των Δ.Ο.Υ. στο εξεταζόμενο διάστημα, ενώ στο πεδίο της κοινωνικής ασφάλισης υπό τη μορφή κόστους ευκαιρίας που δημιουργεί  η καθυστέρηση στην απονομή συντάξεων.

3. Αποτυχία πολιτικής ή πρόοδος  μετ’ εμποδίων;

Βεβαίως, δεν αμφισβητείται η ανάγκη εξορθολογισμού των δομών. Ο δομικός πληθωρισμός έχει επανειλημμένα επισημανθεί ως ένα από τα κύρια προβλήματα της δημόσιας διοίκησης[15]. Ούτε φυσικά υποστηρίζεται ότι η μείωση της αποτελεσματικότητας οφείλεται αποκλειστικά στην κατάργηση των αποκεντρωμένων δομών. Η κρίση μείωσε δραστικά τη φοροδοτική ικανότητα, ενώ οι στόχοι για τις εισπράξεις φόρων ήταν ιδιαίτερα φιλόδοξοι. Η καθυστέρηση στην απονομή συντάξεων είχε ως αίτιο –πέραν της γραφειοκρατίας- την έλλειψη ρευστότητας των κοινωνικών ταμείων. Η επιδείνωση του ήδη βεβαρημένου ρυθμιστικού περιβάλλοντος, οδήγησε σε αύξηση των δικαστικών υποθέσεων και του διοικητικού φόρτου των δικαστικών υπηρεσιών.

Άλλωστε, είναι γεγονός ότι και στα τρία εξεταζόμενα πεδία βρίσκεται σε εξέλιξη μια σειρά παρεμβάσεων που βάσει της αρχικής διάκρισης θα χαρακτηρίζονταν ως λειτουργικές μεταρρυθμίσεις. Στο πεδίο της φορολογικής διοίκησης η αναβάθμιση του TAXIS, η εισαγωγή και εφαρμογή του ELENXIS, η προσπάθεια δημιουργίας μιας ανεξάρτητης Γενικής Γραμματείας Εσόδων και η ενίσχυσή της με ουσιαστικές αρμοδιότητες εντάσσονται σε αυτή την κατηγορία. Σε ότι αφορά την κοινωνική ασφάλιση καταργήθηκαν ορισμένες διαδικασίες και δικαιολογητικά, άλλες υπηρεσίες γίνονται πλέον ηλεκτρονικά, ενώ άλλες παρέχονται από τα ΚΕΠ, μειώνοντας την ανάγκη επισκεψιμότητας. Στο πεδίο της δικαιοσύνης  βρίσκονται σε εξέλιξη ή προγραμματίζονται παρεμβάσεις που στοχεύουν στον εκσυγχρονισμό των συστημάτων μηχανογράφησης και οργάνωσης αλλά και στη διαμόρφωση εναλλακτικών λύσεων για την απο-συμφόρηση του διοικητικού φόρτου. Θα μπορούσε κανείς να υποστηρίξει ότι η μείωση δομών και δαπανών είναι το απαραίτητο πρώτο βήμα για να ακολουθήσουν οι «λειτουργικές αλλαγές», στο πλαίσιο μιας ενιαίας στρατηγικής μεγάλης κλίμακας μεταρρυθμίσεων για την έξοδο της χώρας από την κρίση.

Πλην όμως, μεταξύ του πρώτου και του δεύτερου σταδίου έχουν πλέον μεσολαβήσει τέσσερα έτη. Στο διάστημα αυτό, η  εφαρμογή περιοριστικών πολιτικών είτε επικοινωνείται η ίδια ως διαρθρωτική μεταρρύθμιση, είτε συμπληρώνεται με την υπόσχεση διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων που θα ακολουθήσουν την απαραίτητη προσαρμογή. Ωστόσο, οι παρεμβάσεις που στοχεύουν σε λειτουργικές αλλαγές τελικώς είτε ακυρώνονται, είτε  καθυστερούν, ώστε τελικά να μην έχουν αποκτήσει έως σήμερα την κρίσιμη μάζα που απαιτείται για να γίνουν ορατά τα αποτελέσματα τους.  Το γεγονός ότι ακόμα βρίσκονται σε εξέλιξη ή έχουν προγραμματιστεί, απλώς τεκμηριώνει το επιχείρημα ότι δεν έχουν προχωρήσει.  Διανύοντας το πέμπτο έτος από την έναρξη της κρίσης, εξαντλείται η πειθώ του επιχειρήματος των «διαρθρωτικών αλλαγών που βρίσκονται σε εξέλιξη και σύντομα θα αποδώσουν» και ενισχύεται η άποψη πως στο πεδίο της δημόσιας διοίκησης είτε δεν γίνονται μεταρρυθμίσεις είτε αυτές δεν αποδίδουν.

Ακόμα κι’ αν υποτεθεί ότι οι ανωτέρω παρεμβάσεις τελικώς εφαρμοστούν, δεν  μπορεί να θεωρηθεί ότι εντάσσονται σε μια ενιαία στρατηγική που απλώς εφαρμόστηκε σε διαδοχικές φάσεις. Οι λειτουργικές αλλαγές, ως κύριος μεταρρυθμιστικός στόχος -και όχι ως πρόθεση ή εξαγγελία- αποκτούν προτεραιότητα,  μόνο όταν καθίσταται εμφανές ότι τα οριζόντια μέτρα και οι περικοπές –δηλαδή οι δράσεις κατ’ εφαρμογή της οικονομικής προσέγγισης- έχουν εξαντλήσει τα όριά τους. Οι σχεδιαζόμενες λειτουργικές μεταρρυθμίσεις  έρχονται μάλλον να διορθώσουν, παρά να συμπληρώσουν την περιοριστική πολιτική των δυο πρώτων ετών της κρίσης, συνεπώς εντάσσονται σε ένα διαφορετικό πλαίσιο στρατηγικής[16].

Αυτό που τελικώς προκύπτει ως συμπέρασμα είναι ότι το εγχείρημα του εξορθολογισμού των δομών –έτσι όπως εξελίχθηκε στο πλαίσιο της ελληνικής περίπτωσης-  πιθανότατα λειτούργησε ανασταλτικά για την εφαρμογή μεγαλύτερης κλίμακας μεταρρυθμίσεων που θα  βελτίωναν ουσιαστικά τη διοικητική ικανότητα, δημιουργώντας μεγαλύτερα οφέλη. Σε ότι αφορά τα πεδία πολιτικής που εξετάστηκαν, η οικονομική προσέγγιση προωθήθηκε σε βάρος της λειτουργικής. Οι δύο προσεγγίσεις δεν λειτούργησαν συμπληρωματικά, αλλά ως αμοιβαίως αποκλειόμενες. Επιπλέον, κατά την εφαρμογή των περιοριστικών πολιτικών υπήρξε μια τάση υπέρ-προβολής των άμεσων δημοσιονομικών ωφελειών και υποτίμησης των άμεσων και έμμεσων αρνητικών επιπτώσεων τόσο σε ότι αφορά τη διοικητική ικανότητα όσο και σε ότι αφορά το ίδιο το δημοσιονομικό κόστος.

Αν όμως η ανωτέρω ανάλυση στα τρία πεδία πολιτικής, είναι ενδεικτική της γενικότερης εικόνας σε σχέση με την πρόοδο της διοικητικής μεταρρύθμισης στο πλαίσιο της ελληνικής κρίσης, τότε συμβαίνει το παράδοξο η διοίκηση να «μεταρρυθμίζεται» χωρίς στην πραγματικότητα να βελτιώνεται. Υπό αυτή την έννοια έχουν δίκιο όσοι υποστηρίζουν ότι έχουν γίνει μεταρρυθμίσεις στο βαθμό που παρατηρούν μείωση των δομών, του προσωπικού και των δαπανών λειτουργίας της διοίκησης, όμως βλέπουν τη μισή πραγματικότητα καθώς οι αλλαγές αυτές δεν είναι βιώσιμες μακροπρόθεσμα. Όσοι αντιθέτως διατηρούν επιφυλάξεις σχετικά με την πρόοδο, βλέπουν αλλαγές αλλά δεν βλέπουν μεταρρυθμίσεις. Με άλλα λόγια, θεωρούν ότι η δημόσια διοίκηση μεταρρυθμίζεται με λάθος τρόπο. Έως σήμερα έχει καταβληθεί ένα τεράστιο τίμημα σε χρηματικό και ανθρώπινο κεφάλαιο, χωρίς να αντιμετωπιστούν οι βασικές δυσλειτουργίες που οδήγησαν εξαρχής στην κρίση. Θεωρούν ότι  το κόστος λειτουργίας, οι δομές και το προσωπικό ενδέχεται να αυξηθούν εκ νέου καθώς δεν έχουν αντιμετωπιστεί οι ενδογενείς αιτίες που οδήγησαν στον εκτροχιασμό.

Οι έως σήμερα αλλαγές πράγματι, είναι περισσότερο επιφανειακές και προσωρινές παρά ουσιαστικές και μόνιμες. Βάσει της τυπολογίας  του Ηall (1993), η πολιτική που εφαρμόζεται πέτυχε μια αλλαγή πρώτης τάξης: μείωσε τα μέσα/ τους πόρους που χρησιμοποιεί η δημόσια διοίκηση. Όμως μάλλον δεν έχει καταφέρει να πετύχει μια αλλαγή δευτέρας τάξης, δηλαδή να αλλάξει τον τρόπο που λειτουργεί η διοίκηση, ώστε να «πετυχαίνει περισσότερα με λιγότερα» (doingmorewithless) και σίγουρα δεν έχει πετύχει μια αλλαγή τρίτης τάξης, δηλαδή μια αλλαγή παραδείγματος και τρόπου προσέγγισης των προβλημάτων (changewhatwedo). Αλλά προκειμένου να αντιμετωπιστούν οι πάγιες παθογένειες της ελληνικής δημόσιας διοίκησης και να υπάρξει μια ουσιαστική βελτίωση στη λειτουργία της απαιτούνται ακριβώς αλλαγές δεύτερης και τρίτης τάξης.

4. Η «διοικητική μεταρρύθμιση»(;) ως παίγνιο θετικού αθροίσματος

Έχει υποστηριχθεί ότι η κρίση δημιουργεί ευνοϊκές συνθήκες για ριζικές μεταρρυθμίσεις (Williamson, 1994, Tommasi & Velasco, 1996). Αν αυτό είναι αλήθεια, για ποιο λόγο στην περίπτωση της Ελλάδας επιλέγονται τελικά μη-αποτελεσματικές λύσεις; Η απάντηση είναι ότι στην ελληνική περίπτωση, η σύγχυση σχετικά με την έννοια της μεταρρύθμισης επέτρεψε τη δημιουργία παιγνίων θετικού αθροίσματος (win/win) μεταξύ των συμμετεχόντων στη διαμόρφωση πολιτικής, δηλαδή της Τρόικα και των διαδοχικών κυβερνήσεων). Πιο συγκεκριμένα, η Τρόικα -ασπαζόμενη πλήρως την λογική του Δ.Ν.Τ. – υιοθέτησε την οικονομική προσέγγιση της διοικητικής μεταρρύθμισης. Στη φιλοσοφία του Δ.Ν.Τ. η οποία  έχει χαρακτήρα «ορθοδοξίας» , διοικητική μεταρρύθμιση είναι μεταρρύθμιση που συμβάλλει στη δημοσιονομική προσαρμογή και τη δημιουργία οικονομίας της αγοράς  και σημαίνει μείωση του κράτους, περιορισμό δημοσίων δαπανών, απορρύθμιση και ιδιωτικοποίηση. Mεταρρυθμίσεις που στοχεύουν στη βελτίωση της λειτουργίας της διοίκησης καταρχήν είναι αποδεκτές, στο βαθμό που δεν αντιβαίνουν στους κύριους στόχους του μοντέλου παρέμβασης. Ωστόσο, αυτές οι μεταρρυθμίσεις δεν αποτελούν προτεραιότητα, δεν εμπίπτουν άμεσα στο σκοπό και την αποστολή του Ταμείου και δεν υπάρχει επαρκής τεχνογνωσία για το σχεδιασμό  και την παρακολούθησή τους[17]. Υπό αυτή την έννοια, η μείωση του κράτους αποτελεί επαρκή διαρθρωτική μεταρρύθμιση, καθώς πιστοποιεί την πρόοδο του προγράμματος και νομιμοποιεί τον ρόλο και την πολιτική της Τρόικα στην Ελλάδα. Οι λειτουργικές αδυναμίες της διοίκησης, στο βαθμό που δεν αντιμετωπίζονται -και μερικώς προκαλούνται από την ακολουθούμενη πολιτική- απλώς ενισχύουν τη θέση περί ανάγκης περαιτέρω συρρίκνωσης του δημοσίου, λειτουργώντας ως αυτοεκπληρούμενη προφητεία. Εξάλλου, η Τρόικα διατηρεί πάντα το πλεονέκτημα επιβολής νέων μέτρων σε περίπτωση αποκλίσεων, ακόμα κι’ αν αυτές οφείλονται σε λάθη στρατηγικής του προγράμματος, μεταθέτοντας την ευθύνη στη μη-αποτελεσματική διοίκηση[18].

Από την άλλη, οι Έλληνες πολιτικοί δέχονται με σχετική ανακούφιση να εφαρμόσουν τις προτεινόμενες περιοριστικές πολιτικές, οι οποίες αν και βαφτίζονται διαρθρωτικές αφήνουν τελικά άθικτο το πελατειακό οικοδόμημα, δηλαδή το ζωτικό χώρο του ελληνικού πολιτικού συστήματος. Οι κυβερνώντες προχωρούν σε αλλαγές «πρώτης τάξης», όπως η μείωση δομών ή η κατάργηση κενών οργανικών θέσεων, έχοντας την έξωθεν καλή μαρτυρία ότι εφαρμόζουν διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις. Έχοντας εκπληρώσει τις συμβατικές τους υποχρεώσεις έναντι των δανειστών, μπορούν να συνεχίσουν να διορίζουν και να παύουν πρόσωπα σε υψηλόβαθμες θέσεις με κομματικά κριτήρια, να επιμηκύνουν τη θητεία θεσμικών οργάνων, να διατηρούν πληθώρα συμβούλων και να ιδιοποιούνται το κράτος και τη δημόσια διοίκηση, χωρίς να λογοδοτούν και χωρίς να υπάρχει πίεση για αλλαγή αυτής της πρακτικής. Η πολιτική συρρίκνωσης του δημοσίου τομέα, φαινομενικά διαρθρωτική, αποκτά  χαρακτήρα συμβολικής πολιτικής, καθώς «ξύνει την κορυφή του παγόβουνου»,  δίχως να αλλάζει  ριζικά το statusquoτου πολιτικού παρεμβατισμού στη δημόσια διοίκηση. Η εφαρμογή περιοριστικών μέτρων σε σχέση με τις  λειτουργικές παρεμβάσεις είναι προτιμητέα και για ένα επιπλέον λόγο: Οι περικοπές εφαρμόζονται εύκολα και τα αποτελέσματά τους είναι χειροπιαστά και άμεσα ορατά (π.χ. για τη μείωση δαπανών απαιτείται μόνο να ληφθεί η σχετική απόφαση). Στο πλαίσιο της κρίσης είναι επικοινωνιακά ηχηρές και πολιτικά  νομιμοποιημένες. Αντίθετα, μια λειτουργική αλλαγή απαιτεί χρόνο, οργάνωση και τεχνογνωσία, ενώ η επιτυχία της παρέμβασης δεν είναι δεδομένη. Με μέσο όρο θητείας λιγότερο από ένα έτος, δεν είναι παράλογο οι εκάστοτε υπουργοί να προτιμούν γρήγορες, εύκολες λύσεις-πυροτεχνήματα, αφήνοντας τις μεγάλες, δύσκολες και επικοινωνιακά μη-ελκυστικές παρεμβάσεις για τον επόμενο –και κάθε επόμενο- Υπουργό. Επιπλέον, στο εσωτερικό μπορούν να εμφανίζονται είτε ως μεταρρυθμιστές που συγκρούονται με το «τέρας του δημοσίου», είτε ως ικανοί διαπραγματευτές που απεσώβησαν πιο σκληρά μέτρα, ανάλογα με τη συγκυρία και το εκλογικό κοινό στο οποίο απευθύνονται.  Η υποκατάσταση των λειτουργικών παρεμβάσεων από τα περιοριστικά μέτρα είναι συνεπώς μια ορθολογική επιλογή για τους Έλληνες πολιτικούς.

Συνήθως τα άρθρα ολοκληρώνονται με τη διατύπωση προτάσεων. Ωστόσο, σε ότι αφορά τη διοικητική μεταρρύθμιση στην Ελλάδα, φαίνεται ότι το ζητούμενο δεν είναι οι προτάσεις[19]. Το ζήτημα είναι ποιος μιλά και τι εννοεί όταν μιλά για διοικητική μεταρρύθμιση, αναδιοργάνωση αποτελεσματικότητα κ.ο.κ. Όσο η σύγχυση σχετικά με την έννοια και το περιεχόμενο της διοικητικής μεταρρύθμισης συνεχίζεται, ο στόχος δημιουργίας μιας καλύτερης δημόσιας διοίκησης θα παραμένει ανέφικτος.

Πηγές

1.

Caiden G.E., (1969), “Administrative reform”, Transaction Publishers

2.

Edelman  M., (1988), “Constructing the Political Spectacle”, University of Chicago Press

3.

European Commission, (2014), “The Second Economic Adjustment Programme for Greece”, Occasional Papers 192

4.

European Parliament, (2014), Committee study on the “The Troika and financial assistance in the euro area: successes and failures”, Directorate General for Internal Policies 

5.

International Monetary Fund, (2010),Greece: Request for Stand-By Arrangement”, Country Report 10/111

6.

International Monetary Fund, (2014), “Greece: Fifth Review Under the Extended Arrangement Under the Extended Fund Facility”, Country Report 14/151

7.

OECD, (2011), “Public Servants as Partners for Growth: Toward a stronger, leaner and more equitable workforce”, OECD Publishing

8.

OECD, (2012), “Greece: Review of the Central Administration (Greek version): OECD public Governance Reviews”, OECD Publishing

9.

Pisani- Ferry J., Sapir A. and Wolff G., (2013), “EU-IMF assistance to euro-area countries: an early assessment”, Bruegel Blueprint 19

10.

Wallis M., (1989), “Bureaucracy: its role in Third World development”, London: Macmillan.

11.

ΙΚΑ,  (2011), «Βασικές αρχές του Νέου Οργανωτικού Μοντέλου του ΙΚΑ-ΕΤΑΜ»

12.

Υπουργείο Οικονομικών, (2012), “Πόρισμα της Ειδικής Επιτροπής Επεξεργασίας και Τελικού Σχολιασμού του Σχεδίου Ενοποιήσεων των Δ.Ο.Υ.”



[1] Βλ. ενδεικτικά: α) EC,  Occasional Papers 192, April 2014και β) IMF, Country Report 14/151, June 2014

[2] Βλ. ενδεικτικά:α) European Parliament, Directorate General for Internal Policies, Committee study on the “The Troika and financial assistance in the euro area: successes and failures”. February 2014, b) J. Pisani- Ferry, A. Sapir, G. Wolff, EU-IMF assistance to euro-area countries:an early assessment, Bruegel Blueprint 19, 2013

[3] Όπως χαρακτηριστικά αναφέρεται στην ανάλυση της υφιστάμενης κατάστασης του Δ.Ν.Τ.: “It is clear that the public sector has become too large and costly and has to become smaller, more efficient and agile, and oriented to providing better services to citizens”, IMF, Country Report 10/111, May 2010

[5] ΔΟΑ/Φ.4.11/22085/31-10-2011

[6] Βλ. σχετικό δελτίο τύπου του ΥΔΜΗΔ σύμφωνα με το οποίο η εξοικονόμηση από τη μείωσητων θέσεων ευθύνης στις κεντρικές δομές υπολογίστηκε στα 6 εκ € ανά έτος (http://www.ydmed.gov.gr/wp-content/uploads/20120309_sinedriasi_kivernitikou_symvouliou_metarithm.doc)

[7] Eξετάζονται οι αποκεντρωμένες δομές, καθώς η αναδιοργάνωση των κεντρικών δομών (Υπουργεία) δεν έχει επί της ουσίας εφαρμοστεί έως σήμερα (Ιούλιος 2014)

[8] Ειδικότερα, το όφελος από τις ενοποιήσεις για τη διετία 2013/14 υπολογίστηκε στα 18.987.888 €, σύμφωνα με το πόρισμα της Ειδικής Επιτροπής Επεξεργασίας και Τελικού Σχολιασμού του Σχεδίου Ενοποιήσεων των Δ.Ο.Υ.(Υπουργείο Οικονομικών, 2012)

[9] http://www.agelioforos.gr/default.asp?pid=7&ct=10&artid=150374

[10] ΙΚΑ, «Βασικές αρχές του Νέου Οργανωτικού Μοντέλου του ΙΚΑ-ΕΤΑΜ», 2011

[11] Ο δείκτης paying taxes αξιολογεί πόσο φιλικές είναι οι φορολογικές διαδικασίες  για τους χρήστες των υπηρεσιών μετρώντας χρόνο, κόστος και διοικητικά βάρη που προκύπτουν κατά τις συναλλαγές με τις Δ.Ο.Υ.

[16]  Χαρακτηριστικά, με το πολυνομοσχέδιο που αναμένεται να κατατεθεί στη Βουλή για την εφαρμογή των προαπαιτουμενων δράσεων του Μνημονίου (29/7/2014), προστίθενται 400 οργανικές θέσεις υπαλλήλων στην Γενική Γραμματεία Δημοσίων Εσόδων, με στόχο να ενταθούν οι έλεγχοι και να λειτουργήσει η φορολογική διοίκηση. Είναι προφανές ότι η πρωτοβουλία αυτή κινείται σε εκ διαμέτρου αντίθετη κατεύθυνση από αυτή της περιοριστικής πολιτικής, επιχειρώντας να διορθώσει αδυναμίες και δυσλειτουργίες που προκάλεσε η οριζόντια μείωση δομών

 

[17] Χαρακτηριστικό παράδειγμα η μη εφαρμογή Ν.4048/2012 «Ρυθμιστική Διακυβέρνηση: Αρχές, Διαδικασίες και Μέσα Καλής Νομοθέτησης». Το Δ.Ν.Τ. δεν επέμεινε στην εφαρμογή του νόμου, παρά το γεγονός ότι αποτελούσε μνημονιακή υποχρέωση καθώς δεν συνδέονταν άμεσα με τους δημοσιονομικούς στόχους, σε αντιδιαστολή π.χ. με την εκπλήρωση των ποσοτικών στόχων για τις απολύσεις στο δημόσιο και για τους οποίος δεν δέχτηκε καμιά παρέκκλιση

[18] http://www.inerp.gr/images/Mnimonio.pdf

 [19] http://www.inerp.gr/el/publications/-articles.html