Εκτύπωση

Ηγεσία και Συντονισμός

Συντάχθηκε απο τον/την Παναγιώτης Καρκατσούλης on .

CoordinationΈχουμε τονίσει, κατ’ επανάληψη, ότι στη χώρα μας, κατά την περίοδο των Μνημονίων (2010-2014), δεν προωθήθηκαν οι διοικητικές μεταρρυθμίσεις και ως αποτέλεσμα του γεγονότος αυτού το κράτος μας παραμένει στην κατάσταση στην οποία βρισκόταν προ της εποχής αυτής. Κατ’ ουσίαν, λειτουργεί με τους ίδιους μηχανισμούς και κώδικες με μόνη ουσιαστική διαφορά από το παρελθόν, τους «ψαλιδισμένους» προϋπολογισμούς. Πέραν της διαπιστώσεως αυτής, υποστηρίζουμε ότι στη θέση της διοικητικής μεταρρύθμισης προωθήθηκε και έχει εγκατασταθεί μια αντι-μεταρρύθμιση, με κύρια χαρακτηριστικά τη «μίμηση» των μεταρρυθμίσεων και την καλλιέργεια μιας προπαγάνδας ψεύδους και δυσφήμισης όσων προσπαθούν να αντισταθούν σ’ αυτήν. 

Μια από τις μεταρρυθμίσεις που «έγιναν», ενώ δεν πραγματοποιήθηκε ποτέ και στη θέση τους μπήκε κάτι «σαν» μεταρρύθμιση, είναι εκείνη η οποία αφορά τον συντονισμό των δημόσιων πολιτικών μέσω ενός «Κέντρου Διακυβέρνησης».

Είναι πλέον βέβαιον ότι η επόμενη μέρα στην διοίκηση της χώρας θα απαιτήσει ένα πολύ ισχυρό κέντρο διακυβέρνησης και, παράλληλα προς αυτό, μια πολύ ισχυρή ηγεσία.

Το ενδιαφέρον στο δίδυμο «συντονισμού-ηγεσίας» βρίσκεται στον προσδιορισμό των εσωτερικών ποιοτήτων τους/ της εννοιολόγησής τους. Ο Συντονισμός μέσω του Κέντρου Διακυβέρνησης αποτελεί την «τελευταία λέξη» της διοικητικής πρακτικής με αρκετά, όμως, ασταθή θεωρητικά θεμέλια. Αντιθέτως, η Ηγεσία έχει απασχολήσει σωρεία ειδικών και μη και το περιεχόμενό της εννοιολογείται, ακόμη, κατά έναν μεταφυσικό μεν, αυτονόητο δε, τρόπο: Ο Ηγέτης εξακολουθεί να προσδιορίζεται με βάση το «χάρισμα» το οποίο είναι θεόσταλτο, μαγικό, ανεξήγητο: Σε κάθε περίπτωση, η ύπαρξή του υποχρεώνει τους κοινούς θνητούς σε σεβασμό. Με μόνο το χάρισμα, ο Ηγέτης μπορεί να αποσπά την αφοσίωση και να «καθοδηγεί» τον λαό του[1].

Eίθισται, το «χάρισμα» να αναζητείται μεταξύ των πολιτικών ή να προσιδιάζει περισσότερο σ’ αυτούς. Παρά τη γνώση που έχει κομίσει τόσο η επιστήμη των οργανώσεων όσο και η διοικητική επιστήμη και η ψυχολογία, η Ηγεσία, ιδίως στην περιοχή της δημόσιας διοίκησης είναι ταυτισμένη με τον πολιτικό προϊστάμενο.

Η επικράτηση των απόψεων εκείνων που θεωρούν τον Ηγέτη, ιδιαίτερα στην καθημερινή διοικητική πρακτική του, να αποκαλύπτει, ως άλλος Σαμάνος, περιοχές και γεγονότα τα οποία μόνον αυτός βλέπει- και οι άλλοι οφείλουν να δηλώσουν την υποταγή τους σ’ αυτόν, εξαιτίας αυτού και μόνον του χαρίσματος- η εποχή αυτή έχει, πλέον, τελειώσει (τουλάχιστον για τον δυτικό κόσμο στον οποίο η ελευθερία και ο ορθολογισμός έχουν θέσει εκποδών την μεταφυσική διάσταση της Ηγεσίας). Στη σύγχρονη εποχή, το αίτημα που απευθύνεται τόσο στον Συντονισμό όσο και στην Ηγεσία είναι να κάνει την οργάνωση-δημόσια ή ιδιωτική, αδιάφορο-να είναι περισσότερο αποδοτική (να δικαιολογεί, δηλαδή, τα χρήματα των φορολογουμένων πολιτών για την ύπαρξη και λειτουργία της)[2].  

Σπεύδουμε, εξ αρχής, να διευκρινίσουμε ότι δεν είναι κρίσιμο το πως αναδείχνεται κανείς σε ηγέτη ή με ποιό μοντέλο οργανώνει τον συντονισμό της/των κυβερνήσεών του αλλά η θεσμική ποιότητα της  διαδικασίας. Εξηγούμαι: Η επίτευξη συντονισμού και η άσκηση  Ηγεσίας δεν αποτελούν τεχνικά ζητήματα- παρ’ όλον ότι σήμερα διαθέτουμε πολλή περισσότερη και καλύτερη τεχνική γνώση για το πως μπορούμε να τα κατακτήσουμε. Είναι ακραιφνώς ποιοτικά μεγέθη και επηρεάζονται από την περιβάλλουσα πολιτική και κοινωνική κουλτούρα (contextmatters). Η βασική αυτή παραδοχή πρέπει να διέπει κάθε μελέτη των Θεσμών- υπό την έννοια ότι δεν μπορούμε να σχηματίσουμε εκτίμηση περί της ποιότητας των θεσμών σε μια χώρα έξω από ιστορικό και κοινωνικό συγκείμενο της ανάπτυξής τους. Περαιτέρω, μπορούμε να θεωρήσουμε ότι, εν τέλει, η ποιότητα της ηγεσίας και του συντονισμού αντανακλά τις βασικές αξιακές διακρίσεις/παραδοχές ενός διοικητικού/πολιτικού συστήματος.

Έχουν διατυπωθεί διάφορα θεωρητικά ρεύματα που διεκδικούν την ερμηνεία και το πλαίσιο ανάλυσης της ηγεσίας: Η ανάλυσή της δεν περιορίζεται, πλέον, μόνο στην «χαρισματική» ηγεσία του Weber, αλλά εκτείνεται στο «Lessaiz-faire» στυλ, στο “Διευθυντικό” (Directivestyle), στο «Yποστηρικτικό» (Supportivestyle), στο «συμμετοχικό» (Participativestyle) κλπ.

Απουσιάζει, ως συνήθως, η αναφορά σ’ ένα μοντέλο ηγεσίας και συντονισμού το οποίο είναι ελληνικό (και Βαλκανικό). Θα μπορούσε να αποδοθεί ως «πατερναλιστικό/πελατειακό» και χαρακτηρίζεται από την συνεχή αναπαραγωγή των πελατειακών σχέσεων μέσω της διασφάλισης ελλειμμάτων συντονισμού. Τούτο ισχύει τόσο ως προς τον οριζόντιο όσο και τον κάθετο συντονισμό. Τα βασικά χαρακτηριστικά του πελατειακού μοντέλου είναι (πέραν της μονοσήμαντης σχέσης τους με τους ψηφοφόρους-πελάτες οι οποίοι και στελεχώνουν τις σχετικές δομές):
·         Η ύπαρξη λεπτομερειακών διάσπαρτων ρυθμίσεων με επικαλύψεις και αντινομίες.
·         Η ύπαρξη διάσπαρτων, λεπτομερειακών μη τυποποιημένων διοικητικών διαδικασιών.
·         Η ύπαρξη πολλών και μη επικοινωνουσών ιεραρχικών δομών ομού με την κατάτμηση και υπο-αξιοποίηση των υποδομών.
·         Η πληθωριστική στελέχωση χωρίς την ύπαρξη περιγραμμάτων θέσεων και κανόνων ανάληψης ευθύνης καθώς και η απουσία δεικτών επιδόσεων δομών και ατόμων.
·         Αντιστοίχως, η ύπαρξη ενός αυξητικού προϋπολογισμού στη θέση ενός προϋπολογισμού προγραμμάτων.

Οι ανωτέρω διαπιστώσεις δεν επιβεβαιώνονται μόνο για τη δημόσια διοίκηση των διαφορετικών επιπέδων διοίκησης αλλά και για το «κέντρο διακυβέρνησης».

Το ελληνικό κέντρο διακυβέρνησης

Το ζήτημα του αποτελεσματικού συντονισμού του κυβερνητικού έργου και των κρατικών δομών ταλανίζει το ελληνικό κράτος από δεκαετιών. Από την μεταπολεμική και μετεμφυλιακή περίοδο, αξίζει να αναφερθεί το καλύτερο παράδειγμα που έχουμε: Είναι το Υπουργείο Συντονισμού. Η δημιουργία του οφείλεται σε πρωτοβουλία των Αμερικανών, όπως ρητώς αναφέρει ο Α. Σταυριανόπουλος, Γενικός Διευθυντής του εν λόγω Υπουργείου: “Η αναδιοργάνωσις της διοικητικής μηχανής απετέλεσεν επίσης το μέγα πρόβλημα των πρώτων μελών της Αμερικανικής Αποστολής, εις εκτέλεσιν του σχεδίου Μάρσαλ, κυρίως διότι η έλλειψις καταλλήλου επιτελικού οργάνου, το οποίον θα επωμίζετο την ευθύνην της εφαρμογής του σχεδίου ανασυγκροτήσεως, καθίστα αδύνατον τον συντονισμόν των προσπαθειών της ανορθώσεως”[3].  

Κατά τα πρώτα χρόνια λειτουργίας του, το Υπουργείο Συντονισμού ήταν εμφανώς προσανατολισμένο στον καθορισμό, συντονισμό και ευρύτερο έλεγχο της οικονομικής πολιτικής του ελληνικού κράτους και λιγότερο στο καθαυτό έργο του συντονισμού της δημόσιας διοίκησης και των φορέων της, αν και σε κάθε περίπτωση τα όρια ανάμεσα στα δύο αυτά πεδία ήταν εξαιρετικά ρευστά την περίοδο εκείνη.

Μετά τη διάλυση του Υπουργείου Συντονισμού μπορεί να πει κανείς ότι μέχρι την επόμενη (ξένη, ξανά) παρέμβαση, ο συντονισμός ακυρώθηκε ως λειτουργία της δημόσιας πολιτικής. Μάλλον, θα ακριβολογούσαμε περισσότερο, εάν ισχυριστούμε ότι, ενώ ο διοικητικός συντονισμός απισνχάθηκε (και η όποια προσπάθεια συντονισμού- κυρίως υπό την μορφή σχεδιασμού, μεταφέρθηκε στην Περιφέρεια- βλ. «δημοκρατικός προγραμματισμός»-), ο πολιτικός συντονισμός (έλεγχος;) φαίνεται να ενδυναμώθηκε. Αναλυτικά: Η διάλυση του Υπουργείου Συντονισμού και η μεταφορά των αρμοδιοτήτων του, κατ΄ ουσία, σε δύο Υπουργεία, το Οικονομικών και το Προεδρίας Κυβερνήσεως, είχε ως επακόλουθο τη δημιουργία ενός διοικητικού δυισμού, ο οποίος εξακολουθεί να ταλαιπωρεί τη δημόσια διοίκηση της χώρας. Κατά λόγον αρμοδιότητας, το Υπουργείο Προεδρίας είχε την ευθύνη της οριζόντιας πολιτικής για θέματα δημόσιας διοίκησης (δηλαδή, στις «καλές εποχές» του είχε αρμοδιότητα για θέματα ανθρώπινου δυναμικού, οργάνωσης/αναδιοργάνωσης δομών, απλούστευσης διαδικασιών και νομοθεσίας καθώς και ποιότητας παρεχόμενων υπηρεσιών), ενώ το υπουργείο Οικονομικών διατηρούσε τον έλεγχο και την κατανομή των πιστώσεων, την έγκριση των δαπανών των προϋπολογισμών και τον προληπτικό έλεγχό τους. Η εκ προθέσεως δημιουργηθείσα ανορθολογική δομή είχε ένα διπλό αποτέλεσμα: Αφ’ ενός διασφάλισε τον ρόλο του Πρωθυπουργού ως απόμακρου επιδιαιτητή αλλά και υποκινητή των ανηλεών συγκρούσεων μεταξύ των Υπουργών του (βλ. «διαίρει και βασίλευε») και, αφ΄ ετέρου, διέλυσε τη δημόσια διοίκηση οδηγώντας την σε κρεσέντο ελλειμμάτων, χαμηλής παραγωγικότητας και ανομίας. Τίποτα δεν μπορούσε να ευδοκιμήσει σ’ ένα σύστημα το οποίο είχε σχεδιαστεί ακριβώς για να μην παράγει τίποτα, πλην από την επιβίωση (εμφανή/λάθρα) όσων επέλεγαν να κάνουν «πολιτική καριέρα». Είναι χαρακτηριστικό ότι η μετα-Σημιτική εποχή χαρακτηρίζεται από ένα κρεσέντο δημιουργίας νέων «ανεξάρτητων» αρχών, περιφερειακών και άλλων αρχών, οργανώσεων και νομικών προσώπων τα οποία και σήμερα ακόμη υφίστανται.    

Το «κέντρο διακυβέρνησης» δεν απέκλινε από την γενικευμένη τάση σπατάλης και κακοδιοίκησης. Αν και ποτέ δεν οριοθετήθηκε με σαφήνεια και, ουσιαστικά, δημιουργήθηκε μέσα από την πρακτική του «ράβε-ξήλωνε», μπορεί κανείς να διακρίνει τρία τμήματά του: Την παραδοσιακή Γενική Γραμματεία της Κυβέρνησης, της οποίας τα όρια διευρύνθηκαν με τον Ν4048/2012 πέραν της προετοιμασίας της ατζέντας του Υπουργικού Συμβουλίου, η πληθωρική Γενική Γραμματεία Πρωθυπουργού εμπνεύσεως Γ. Παπανδρέου και η νεοσύστατη Γενική Γραμματεία Συντονισμού η οποία είναι απότοκος του Μνημονίου.

Το «κέντρο διακυβέρνησης» παρουσιάζει:
•    Διάσπαρτες, λεπτομερειακές αρμοδιότητες οι οποίες επικαλύπτονται σε σημαντικό εύρος.
•    Φαινομενική υπαγωγή των διάσπαρτων δομών στον Υπουργό Επικρατείας οι οποίες λειτουργούν ως silo. Εν τοις πράγμασιν, δεν υφίσταται καμία συνεργασία μεταξύ τους.
•    Πληθωριστικές πολιτικές δομές εντός των διοικητικών δομών.
•    Αμιγώς κομματική στελέχωση των ισχυουσών Γενικών Γραμματειών η οποία οδηγεί στον αποκλεισμό των αρίστων από το κέντρο διακυβέρνησης.
•    Μηδαμινή προστιθέμενη αξία της ηγεσίας σε σχέση με την απόδοση του κέντρου διακυβέρνησης.

Πιο συγκεκριμένα:

Η τριπλή δομή του κέντρου διακυβέρνησης αποτελείται από την Γενική Γραμματεία Πρωθυπουργού, τη Γενική Γραμματεία Συντονισμού του κυβερνητικού έργου και τη Γενική Γραμματεία της Κυβέρνησης.

Center of_Gov

Από τη συγκριτική μελέτη των ανωτέρω Γραμματειών προκύπτει η ύπαρξη:
•      217 αρμοδιοτήτων
•      6  κτιρίων
•      286 προβλεπόμενων θέσεων
•      178 καλυμμένων θέσεων
•      42 δομών

 Το «μαζεμένο» κέντρο διακυβέρνησης

Από την προηγούμενη παρουσίαση προκύπτει, εμφανώς, η ανάγκη δημιουργίας ενός ισχυρού κέντρου διακυβέρνησης απαλλαγμένου από τα προβλήματα και τις αδυναμίες του υφιστάμενου. Συνεπώς, μια εξορθολογισμένη δομή που θα συγκρατούσε τις ουσιώδεις λειτουργίες του υφιστάμενου σχήματος είναι η δημιουργία ενός ενιαίου κέντρου διακυβέρνησης (σε αντικατάσταση των τριών Γενικών Γραμματειών) υπό τον Υπουργό Επικρατείας. Το «μαζεμένο» κέντρο διακυβέρνησης θα έχει μόνο διευθύνσεις: Μια που θα χειρίζεται τα θέματα του συντονισμού των δημόσιων πολιτικών μεταξύ των υπουργείων και μία που θα αναλάβει την υποστήριξη του Υπουργικού Συμβουλίου, την διεπαφή της Κυβέρνησης με την Βουλή και τον έλεγχο της ποιότητας του παραγόμενου νομοθετικού έργου.

Θα πρέπει, ωστόσο, να σημειωθεί ότι μια αλλαγή στο Κέντρο Διακυβέρνησης δεν πρέπει να εννοηθεί ως μια αλλαγή τεχνικού τύπου αλλά ως μια ουσιαστική αλλαγή στον τρόπο οργάνωσης και λειτουργίας του διοικητικού κέντρου. Μόνον εάν κατανοηθεί ότι το ανώτατο επίπεδο διακυβέρνησης δεν πρέπει να εξαντλείται σε μια πολιτική ηγεσία αλλά θα πρέπει να ασκεί ουσιωδώς την διακυβέρνηση μέσω των λοιπών οργανώσεων σε διάφορα επίπεδα διοίκησης τότε μόνον μπορεί να ελπίζει κανείς σε ουσιαστικά αποτελέσματα.

Τούτο όμως έχει ως βασική του προϋπόθεση την αλλαγή του τρόπου Ηγεσίας. Ο Πρωθυπουργός, στα καθ’ ημάς, μόλις μέχρι χθες περιβαλλόταν από την αχλύ του μεταφυσικού. Ηγέτη που μπορεί να τα «αλλάξει όλα». Σήμερα, έχοντας κατακτήσει έναν μεγαλύτερο βαθμό αυτογνωσίας υποθέτουμε ότι ο Πρωθυπουργός πρέπει να έχει συνειδητοποιήσει ότι εκείνη η εποχή παρήλθε ανεπιστρεπτί και ότι στη νέα εποχή πρέπει το Κέντρο Διακυβέρνησης να μπορεί να λύνει όσα περισσότερα από τα οξύτατα κοινωνικά προβλήματα υπάρχουν. Για να τα λύσει, όμως, απαιτείται η ανεύρεση εκείνων των τρόπων, μεθόδων και εργαλείων τα οποία είναι κοντά/πλησίστια στην ελληνική νοοτροπία, στους επικοινωνιακούς κώδικες του ελληνικού κοινωνικού σχηματισμού και, εν τέλει- τι πιο φυσικό: Να αντανακλούν τις αρχές και τα πιστεύω του ελληνικού κοινωνικού σχηματισμού και να ελέγχονται με βάση αυτές κατά πόσον έχουν πρακτικά αποτελέσματα τα οποία μπορεί, εν καιρώ να προδιαγράψουν κι ένα ευοίωνο μέλλον για τον ταλαίπωρο τούτο τόπο.


[1] Μ.Weber, WirtschaftundGesellschaft

[2] Ph. Selznick, LeadershipinAdministration

[3] A. Σταυριανόπουλος, “Η Αλήθεια δια την Δημόσιαν Διοίκησιν”, στο συλλογικό Τα Προβλήματα της Συγχρόνου Δημοσίας Διοικήσεως, Σύλλογος Πτυχιούχων Ανωτάτης Σχολής Πολιτικών Επιστημών “Παντείου”, Αθήνα 1966, σελ. 26.

Newsletter

Εγγραφείτε στο Newsletter μας.